I OZ 594/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych i B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt II SO/Wa 29/11 oddalające wniosek o wymierzenie Prezesowi Polskiej Izby Rzeczników Patentowych grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 12 marca 2011 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy postanawia: 1. odrzucić zażalenie Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych; 2. uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W dniu 13 kwietnia 2011 r. B.K. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o wymierzenie grzywny Prezesowi Polskiej Izby Rzeczników Patentowych za nieprzekazanie jego skargi z dnia 12 marca 2011 r. wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w dniu 14 marca 2011 r. wniósł za pośrednictwem Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 5 lutego 2011 r. o udzielenie informacji publicznej. Stwierdził, że do dnia złożenia wniosku o wymierzenie grzywny organ nie wykonał obowiązku z art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W odpowiedzi na wniosek organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że termin do przekazania skargi wynosi, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., trzydzieści dni i z zachowaniem tego właśnie terminu w dniu 12 kwietnia 2011 r. skarga B. K. została przekazana wraz z kompletem dokumentów i odpowiedzią na skargę do Sądu. Przedmiotowa skarga została zarejestrowana w Sądzie pod sygn. akt II SAB/Wa 142/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek B. K. na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wskazując, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd podał, że stosownie zaś do art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Natomiast art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniu sądowoadministarcyjnym o udostępnienie informacji publicznej przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wskazana regulacja stanowi przepis szczególny w stosunku do ogólnego unormowania w art. 54 § 2 p.p.s.a., zakreślający inny, krótszy termin do wykonania obowiązku ciążącego na organie. Sąd zaznaczył, że wymierzenie grzywny jest środkiem dyscyplinująco – represyjnym, mającym na celu doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku przekazania skargi. Zastosowanie tego środka nie jest obligatoryjne, ponieważ przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny. Oznacza to potrzebę uwzględnienia przez sąd wszystkich okoliczności sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązku, a także czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 259). Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, do przekazania skargi B. K. z dnia 12 marca 2011 r. ma zastosowanie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2011 r., w którym domagał się on udostępnienia informacji w oparciu o tę właśnie ustawę. Pomimo tego błędnego przyjęcia, zdaniem Sądu, organ wypełnił ciążący na nim obowiązek przekazania do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy. Organ nie dochował wprawdzie terminu przewidzianego do dokonania tej czynności, jednakże opóźnienie to (14 dniowe) nie wywołało niekorzystnych skutków po stronie skarżącego i nie uzasadnia w tym przypadku wymierzenia organowi grzywny. Opóźnienie organu nie miało również wpływu na możliwość rozpoznania sprawy, a organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd wziął również pod uwagę okoliczność, że opóźnienie organu w przekazaniu skargi nie było efektem celowego opóźniania przez organ postępowania, ale wynikało z błędnego uznania, iż do przekazania przedmiotowej skargi ma zastosowanie ogólna regulacja wynikająca z art. 54 § 2 p.p.s.a. (organ przekazał skargę trzydziestego dnia od jej wniesienia), nie zaś przepis art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie nałożył na Sąd obowiązku każdorazowego wymierzania grzywny w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 55 § 1 p.p.s.a. i kwestię tę pozostawił do uznania Sądu. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. wniósł Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, zaskarżając to postanowienie w części dotyczącej uzasadnienia i zarzucając: - naruszenie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że powszechne prawo do uzyskiwania informacji o przebiegu posiedzeń oraz powszechny dostęp do innych związanych z nim dokumentów dotyczy posiedzeń wszystkich organów, w tym także innych niż pochodzące z wyborów powszechnych oraz art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jej zastosowanie w niniejszej sprawie, - naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że materiały audiowizualne, dokumentujące inne posiedzenia niż posiedzenia organów pochodzących z wyborów powszechnych stanowią informację publiczną, - naruszenie art. 222 k.p.a., zgodnie z którym o sposobie rozpoznania wniosku decyduje treść pisma, a nie jego forma zewnętrzna, - naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z ar. 197 § 2 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd w uzasadnieniu orzeczenia zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie art. 54 § 2 p.p.s.a. W związku z powyższym Prezes Polskiej Izby Rzeczników Patentowych wniósł o utrzymanie w mocy sentencji wydanego postanowienia oraz o jego zmianę w części uzasadnienia, w której Sąd przyjął, że żądanie udostępnienia kopii nagrania Zjazdu Rzeczników Patentowych stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej, rozpatrywane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz o obciążenie kosztami postępowania B. K. W uzasadnieniu Prezes PIRP wskazał, że informacje dotyczące posiedzeń organów Izby nie mają charakteru informacji publicznej, bowiem art. 61 Konstytucji RP odnosi się do organów kolegialnych pochodzących z wyborów powszechnych. Organ zaznaczył również, że B. K. brał czynny udział w VII Nadzwyczajnym Zjeździe Polskiej Izby Rzeczników Patentowych, z którego nagrania się domaga, nadmienił, że protokół ze Zjazdu udostępniony jest na stronach PIRP. Organ podał, że Przewodniczący Zjazdu umożliwił skarżącemu odsłuchanie nagrania Zjazdu w siedzibie Izby. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. wniósł również B. K., domagając się zmiany zaskarżonego postanowienia i wymierzenia organowi grzywny, w wysokości według uznania Sądu, albo uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: - naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię użytych w tym przepisie słów "Sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny", jako ustanawiających dowolność orzekania o zastosowaniu bądź niezastosowaniu tej sankcji, z pominięciem istotnych czynników, w tym z pominięciem zasady równości stron postępowania, wynikającej z art. 32 ust.1 Konstytucji RP i uznanie popełnionego przez organ błędu w wykładni prawa jako okoliczności usprawiedliwiającej niedotrzymanie terminu przekazania do Sądu odpowiedzi na skargę i akt sprawy. - naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art.166 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia kryteriów, na podstawie których opóźnienie w przekazaniu skargi Sąd uznał za "niewielkie", jak również brak wskazania, dlaczego Sąd przyjął, że to opóźnienie nie wywołuje ujemnych skutków dla skarżącego. W odpowiedzi na zażalenie Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych B. K. wniósł o odrzucenie zażalenia w zakresie żądania utrzymania w mocy sentencji zaskarżonego postanowienia, oddalenie zażalenia organu w zakresie żądania zmiany uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz o oddalenie zażalenia organu w zakresie żądania obciążenia kosztami wnioskodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie wniesione przez Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych podlegało odrzuceniu. Podnieść należy, że w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, iż przedmiotem zaskarżenia nie może być wyłącznie uzasadnienie wyroku lub jego część (B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Zakamycze 2006, wyd. II, s. 376, postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., I FSK 750/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 126, postanowienie NSA z dnia 10 maja 2007 r., II OSK 107/07). Wskazuje się jednak na możliwość uzyskania przez stronę zmiany uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego poprzez zaskarżenie całego tego orzeczenia, które podlegałoby weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 i 185 p.p.s.a. W takim przypadku Sąd stwierdzając brak naruszenia prawa w zakresie rozstrzygnięcia oddaliłby skargę kasacyjną, ale jednocześnie, gdyby zarzuty strony okazały się skuteczne, zmieniłby uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Powyższe ograniczenie wynika z treści art. 176 p.p.s.a., który stanowi jedynie o możliwości uchylenia lub zmiany orzeczenia, a nie uchylenia lub zmiany jego uzasadnienia. Stąd wywodzi się wniosek, że skarżący może uzyskać zmianę uzasadnienia jedynie w przypadku zaskarżenia całego rozstrzygnięcia. Art. 194 § 3 p.p.s.a. wskazuje m.in., że zażalenie powinno zawierać wskazanie zaskarżonego postanowienia i wniosek o jego zmianę lub uchylenie, a więc analogicznie jak w art. 176 p.p.s.a. nie przewidziano możliwości zaskarżenia jedynie uzasadnienia postanowienia. Wniesienie więc zażalenia jedynie w części dotyczącej uzasadnienia postanowienia i brak w złożonym zażaleniu wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego postanowienia powodował, że zażalenie wniesione przez Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych uznać należało za niedopuszczalne. Zażalenie wniesione przez B. K. zasługiwało na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym w przypadku skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej termin ten, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wynosi 15 dni. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Oznacza to, że wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – organ przekazał skargę po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. W związku z powyższym, skoro z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarga B. K. wpłynęła do Prezesa Polskiej Izby Rzeczników Patentowych w dniu 14 marca 2011 r., a w ciągu 15 dni od jej otrzymania organ nieprzekazał jej Sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, to nie może ulegać wątpliwości, że ciążącego na nim na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązku nie wykonał. W tej sytuacji wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był zasadny, bowiem w sprawie wystąpiła przesłanka uchybienia terminu do przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wskazać w tym miejscu należy, że nieuprawnione jest przypisywanie art. 55 § 1 p.p.s.a. wyłącznie funkcji dyscyplinującej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06). Powtórzyć też trzeba za Naczelnym Sądem Administracyjnym uwagi podniesione w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09 (ONSA/WSA 2010/1/2), że funkcja dyscyplinująca polegająca na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy aktualizuje się wtedy, gdy organ nie dopełnił w terminie tej czynności. Wówczas też występuje dodatkowo funkcja represyjna. Natomiast w przypadku, gdy wprawdzie omawiane obowiązki zostały przez organ wykonane, ale z przekroczeniem wyznaczonego w ustawie terminu ukaranie grzywną spełnia funkcję represyjną. Ta funkcja art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP., a którego realizacja napotyka przeszkodę w razie niedopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. Poza wskazanymi wyżej dwoma funkcjami wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a., na które wskazano także w zaskarżonym postanowieniu, wymierzenie takiej grzywny pełni też funkcję prewencyjną, bowiem ukaranie organu służy także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i inne organy. Okoliczności, które spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostają zatem bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, bowiem wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewykonanie wskazanych w ustawie obowiązków. Natomiast okoliczności te mogą mieć wpływ na wysokość grzywny, gdyż sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny ustawodawca pozostawił swobodny zakres ustalenia jej wysokości w ramach granic wynikających z art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Pozwala to zatem na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w wyznaczonym w ustawie terminie, w tym uwzględnienia okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Z powyższych względów należało uznać zażalenie B. K. za uzasadnione i uchylić zaskarżone postanowienie o odmowie wymierzenia grzywny, zobowiązując Sąd do uwzględnienia w dalszym postępowaniu uwag poczynionych w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 178 i art. 180 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 1) oraz na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., jak w pkt 2) postanowienia.