V SA/Wa 177/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M. S. z udziałem A. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; Oddala skargę. Zaskarżoną przez M. S., dalej "skarżąca" decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dalej "organ" lub "Minister" utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej "organ" lub "Prezes ARMiR" wydaną w dniu [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Mąż skarżącej – A. S. - złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniosek o wpis do ewidencji producentów rolnych. Skarżąca wyraziła we wniosku zgodę na wpis męża do ewidencji producentów. W dniu [...] maja 2004 r. A. S. złożył w tym biurze wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, a Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] przyznał A. S. płatność z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej "ONW"). W tym samym czasie tj. w dniu [...] grudnia 2004 r. aktem notarialnym numer repertorium [...], skarżąca z mężem darowali synowi posiadane gospodarstwo rolne, w związku z ubieganiem się przez A. S. o rentę strukturalną. Aktem tym następca prawny małż. Stępień ustanowił na ich rzecz służebność osobistą. Jednocześnie A. S. złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. W związku z powyższym, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wniosku o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w L. wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Po rozpoznaniu odwołania A. S., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. S. złożyła do Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na terenach o niekorzystnych warunkach gospodarowania A. S. Wskazała, że ta decyzja została doręczona tylko jej mężowi, z pominięciem skarżącej, która w chwili przyznania płatności była współwłaścicielem gospodarstwa rolnego objętego płatnościami. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Prezes ARiMR odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2009 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w L. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] grudnia 2004 r. przyznającej A. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stroną postępowania o przyznanie płatności z tytułu ONW jest rolnik, który spełnia warunki zawarte w § 2 ust. 1 pkt 1-4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2004, Nr 73, poz. 657 ze zm.), dalej "rozporządzenie ONW" oraz złożył wniosek o przedmiotową płatność w wyznaczonym terminie. Status producenta rolnego nadaje się temu współmałżonkowi, który wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów i uzyskanie statusu producenta rolnego uprawnia go do występowania jako strona w postępowaniu z wniosku o przyznanie płatności ONW. W rozpoznawanej sprawie status producenta uzyskał A. S., a M. S. wyraziła zgodę na wpis współmałżonka do ewidencji producentów. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 140 k.c., poprzez odmowę uznania jej uprawnień właścicielskich, a tym samym odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania prowadzonego w sprawie dopłat, art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, poprzez zawężenie przez organ pierwszej instancji definicji strony do jednego z małżonków, współwłaścicieli gospodarstwa rolnego, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony, która nie brała udziału w tym postępowaniu bez własnej winy. Decyzją z [...] grudnia 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR podzielając jego pogląd, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej przymiotu strony, a w konsekwencji wznowienia na jej wniosek postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z [...] lutego 2009r. W skardze na decyzję Ministra skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 140 kodeksu cywilnego, art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a., poprzez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z 22 grudnia 2004 r. o przyznaniu A. S. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem w świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest działanie organów administracji w zakresie rozpoznania przez te organy wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o stwierdzeniu nieważności decyzji przyznającej mężowi skarżącej płatności z tytułu ONW. W ocenie skarżącej okolicznością uzasadniającą wznowienie zakończonego postępowania jest pominięcie skarżącej jako strony w tym postępowaniu. Organy administracji nie zgodziły się z oceną skarżącej, iż była ona stroną postępowania w sprawie przyznania płatności ONW i uznały, że przymiot strony przysługiwał jej mężowi – A. S. Sąd podziela stanowisko organów administracji. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zasadniczą kwestią w rozpoznawanej sprawie jest więc ustalenie, czy skarżąca była stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności innej decyzji ostatecznej wydanej w przedmiocie przyznania płatności ONW jej mężowi. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W piśmiennictwie i judykaturze przeważa pogląd, że interes prawny występuje wówczas, gdy strona – w rozumieniu procesowym – może lub powinna, na podstawie obowiązującego prawa, uzyskać konkretną korzyść albo może lub powinna być obarczona powinnością określonego zachowania, jednakże po skonkretyzowaniu tego aktem (lub czynnością) organu administracji publicznej. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czy jej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Chodzi tu o unormowanie, które daje osobie zainteresowanej możność określonego zachowania się, a zatem stwarza na rzecz tej osoby podmiotowe prawo publiczne. O istnieniu interesu prawnego decyduje ostatecznie istnienie przepisu prawa administracyjnego, na podstawie którego organ administracji publicznej mógłby ukształtować prawa i obowiązki określonego podmiotu. Ustalenie zatem interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli dana sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wprost wynika z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Nie można zatem wyprowadzać własnego interesu prawnego z okoliczności istnienia interesu prawnego innego podmiotu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2011r., sygn. akt III SA/Wr 697/10). Przepis art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, definiujący pojęcie "strony", musi być wobec tego interpretowany w związku z normami prawa materialnego zawartymi w ustawach szczególnych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnosi o wznowienie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej jej mężowi płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Rozważając kwestię, czy skarżącej przysługiwał status strony postępowania w sprawie płatności ONW, należy odnieść się do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. 2004, Nr 73, poz. 657 ze zm.), bowiem ten akt prawny reguluje zasady udzielania płatności ONW. Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia ONW, płatność ONW udziela się producentowi rolnemu: 1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE I 160, z 26.06.1999, ze zm.), oraz 2) jeżeli łączna powierzchnia dziatek rolnych, na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji", za producenta rolnego uważa się osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, lub posiadaczem zwierzęcia. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o krajowym systemie ewidencji wniosek o wpis do ewidencji producentów zawiera dane, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3-6, a więc imię i nazwisko albo nazwę producenta, określenie jego miejsca zamieszkania i adres albo określenie siedziby i adres, a w przypadku osoby fizycznej również numer ewidencyjny powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL), numer identyfikacyjny w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej (REGON), jeżeli numer taki został nadany, numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany, imię i nazwisko oraz określenie miejsca zamieszkania i adres pełnomocnika, jeżeli został ustanowiony, albo osoby uprawnionej do reprezentacji, wraz z numerem identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli numer taki został nadany, oraz numerem ewidencyjnym powszechnego elektronicznego systemu ewidencji ludności (PESEL) wraz z numerem rachunku bankowego. Na podstawie art. 12 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy o krajowym systemie ewidencji, jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny. W przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę współmałżonka. Z brzmienia cytowanego przepisu wywieść należy, że wpis do ewidencji jest wpisem spersonalizowanym, dotyczącym konkretnego podmiotu. Odnosi się to również do przypadku osób będących współposiadaczami lub pozostającymi w związku małżeńskim. Z treści przepisów ustawy nie wynika by współposiadacz lub współmałżonek z mocy ustawy stawał się stroną postępowania o dokonanie wpisu do ewidencji. Z powołanych przepisów prawa materialnego nie wynika, że skarżąca posiadała indywidualny interes prawny w postępowaniu o przyznanie płatności ONW. Status producenta rolnego przysługiwał mężowi skarżącej, ponieważ to on wystąpił z wnioskiem o wpis do ewidencji producentów, uzyskał taki wpis, a wraz z nim numer identyfikacyjny. Skarżąca wyraziła zgodę na wpis męża do ewidencji, zgodziła się tym samym, aby to jej mąż prowadził wszelkie sprawy w zakresie posiadanego gospodarstwa rolnego. Wpisanie do ewidencji producentów i nadanie numeru identyfikacyjnego mężowi skarżącej za zgodą skarżącej, uniemożliwiło jej samej ubieganie się o wpis i uzyskanie numeru identyfikacyjnego, ponieważ skarżąca faktycznie uczestniczyła w programach pomocowych poprzez fakt pozostawania w związku małżeńskim z wpisanym do ewidencji producentem rolnym. Przepisy bezwzględnie stanowią, że w przypadku małżonków prowadzących wspólnie gospodarstwo rolne numer identyfikacyjny przysługuje tylko jednemu z nich i to temu, co do którego drugi wyrazi zgodę. Dopiero nadanie statusu producenta rolnego, a więc wpis do ewidencji i uzyskanie numeru identyfikacyjnego uprawnia do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności ONW. Wszystkie wymienione przesłanki spełniał mąż skarżącej i to on był stroną postępowania w sprawie płatności ONW, a następnie postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji przyznającej te płatności. Zauważyć należy, że przekazując gospodarstwo synowi, mąż skarżącej złożył oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej. Powyższe nie zmienia faktu, że skarżąca mogła korzystać (w sensie ekonomicznym) ze środków uzyskiwanych w ramach płatności ONW. Zasadą jest bowiem, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach unijnych obejmują również współmałżonka rolnika wspólnie prowadzącego gospodarstwo rolne – tak między innymi NSA w wyroku z 8 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 1092/08. Powyższe świadczy, że skarżąca posiadała interes faktyczny w postępowaniu w sprawie płatności. Istnienie interesu faktycznego nie jest jednak wystarczające, aby uznać, że skarżącej przysługiwał status strony w tym postępowaniu. W związku z powyższym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. nie jest zasadny. Podobnie za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji, poprzez zawężenie definicji strony do jednego z małżonków współwłaścicieli gospodarstwa rolnego. Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego, poprzez odmowę uznania jej uprawnień właścicielskich, a tym samym odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania prowadzonego w sprawie dopłat. Należy przede wszystkim zauważyć, że "uprawnienia właścicielskie", na które powołuje się skarżąca, w niniejszym postępowaniu, którego celem jest ocena zgodności z prawem działania organów administracji ma znaczenie drugorzędne. Odwołując się do bogatego w tym zakresie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt: II GSK 1092/08, wyrok z dnia 27 sierpnia 2009r., sygn. akt II GSK 23/09, wyrok z dnia 30 września 2010r., sygn. akt II GSK 802/09 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazać należy, że uczestnictwo producenta rolnego w programach pomocowych w ramach Unii Europejskiej nie jest obowiązkowe i wymaga akceptacji zainteresowanego producenta rolnego. Kwestię statusu producenta rolnego, jego praw i obowiązków normują przepisy prawa wspólnotowego i krajowego. Kwestia wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego - dla celów ubiegania się producenta rolnego o świadczenia objęte programami pomocowymi przewidzianymi w Unii Europejskiej - normowana jest zasadniczo bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa publicznego. Przepisy prawa prywatnego mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, jeżeli wyraźnie tak stanowiłby odpowiedni przepis normujący kwestie związane z przynależnością rolnika w omawianych programach pomocowych, mający charakter normy prawa publicznego. W niniejszej sprawie brak przepisu prawa, który umożliwiałby zastosowanie art. 140 kodeksu cywilnego przy jej rozpoznawaniu. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić skargę jako niezasadną. ----------------------- 8