IV SA/Po 317/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] stycznia [...] r., nr [...], WSA/wyr.1-sentencja wyrok Dyrektor Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 roku nr [...] odmówił skarżącej, K. Sz. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, W. Sz. Przy podejmowaniu decyzji organ I instancji wziął wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zawarte w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. i przeanalizował ponownie wszystkie dokumenty zebrane w sprawie pod kątem przyznania odwołującej wnioskowanego świadczenia. Powtórna analiza zebranej w sprawie dokumentacji, zdaniem organu I instancji nie daje podstaw do zmiany stanowiska i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., cyt. dalej jako: "ustawa o świadczeniach rodzinnych"), oraz art. 104 kpa. W uzasadnieniu wskazano, że w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W odwołaniu od decyzji złożonym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. skarżąca wniosła o przyznanie wnioskowanego świadczenia z uwagi na konieczność opieki nad chorym mężem, który ma stwierdzony znaczy stopień niepełnosprawności i wymaga opieki. W uzasadnieniu odwołania skarżąca przytoczyła wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 oraz przepisy Konstytucji RP, co jej zdaniem winno skutkować odstąpieniem przez organ I instancji od literalnego brzmienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy i zastosowania wykładni, uwzględniającej ww. wyrok. Skarżąca wskazała również, iż obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Zastosowanie przepisu w sposób, jaki uczynił to organ I instancji narusza przepisy prawa materialnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji podano, iż w myśl obowiązujących przepisów świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika zaś z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że z dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania administracyjnego wynika, że w myśl art.17 ust.5 pkt.2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że nowelizacja przepisu art. 17 ust. 1 została dokonana w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt. P 27/07, który uznał ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji, natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy pozostał w dotychczasowym brzmieniu. Do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 27/07 należy przyjąć, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie został ograniczony tylko do osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, jaki wynika z art. 128 k.r.o., ale również odnosi się do stosunków między małżonkami, uregulowanym w art. 23 i 27 k.r.o. W świetle tych przepisów małżonkowie są zobowiązani do wzajemnej pomocy, przez którą należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jak chorobo czy niepełnosprawność. A zatem należy uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, z istnieniem którego, Trybunał Konstytucyjny wiąże prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe potwierdza ukształtowana po wyroku Trybunału Konstytucyjnego praktyka sądów, które przyznają świadczenie pielęgnacyjne małżonkowi sprawującemu opiekę nad chorym współmałżonkiem w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednakże w ocenie Kolegium rozpoznającego sprawę nie jest ono organem uprawnionym do stosowania przepisu wbrew jego brzmieniu, które nie uległo zmianie przy ostatniej nowelizacji spowodowanej przywołanym wyrokiem i mimo zgodnej z tym wyrokiem wykładni stosowanej przez sądy administracyjne. Zdaniem Kolegium, dopóki omawiany przepis nie zostanie zmieniony przez ustawodawcę, należy stosować go wprost, zgodnie z literalnym brzmieniem. W związku z tym, w świetle obowiązujących przepisów, rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem W. Sz. nie uprawnia skarżącej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, co jednoznacznie wynika z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż odmowa przyznania skarżącej przedmiotowego świadczenia jest zgodna z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu [...] marca 2011 roku K. Sz. w terminie ustawowo przewidzianym złożyła na powyższe orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skarżąca zarzuciła, iż otrzymywała zasiłek pielęgnacyjny na męża z tytułu rezygnacji z zatrudnienia do końca października 2009 roku. Przy ponownym złożeniu wniosku skarżąca otrzymała decyzję odmawiającą świadczenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt. P 27/07 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt. P 23/05, w których Trybunał uznał, iż zawężenie kręgu osób uprawnionych do zasiłku wyłącznie do rodziców jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP a przepis art. 17 ust 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych winien być interpretowany w odwołaniu do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy, przy kierowaniu się systemowymi bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Zdaniem skarżącej również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego a obowiązek opieki nad członkiem rodziny jakim jest małżonek znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych ale i prawnych. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto dodał, iż stanowisko skarżącej nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego przez Organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania K. Sz. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy zarobkowej z powodu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ administracji powołał się na treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07. Organ administracji w odpowiedzi na skargę uznał, że przepis ten w zakresie ustalonym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie gdyż art. 17 ust.5 pkt.2 lit. a ustawy nie został zmieniony przez ustawodawcę a obowiązkiem organów administracji jest działanie zgodnie z językową wykładnią przepisów. Zauważyć jednak należy, że powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wystąpiło pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca, bowiem pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując ogromne znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości. Taka regulacja godzi dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. o sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne stanowi nie tylko formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej oraz zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Wskutek omawianego orzeczenia Trybunału doszło do zmiany ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym brzmienia art. 17 ust 1 na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456). Wówczas art. 17 ust. 1 otrzymał brzmienie, iż świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten nie ograniczył rozumienia obowiązku alimentacyjnego według art. 128 k.r.o. Mając na uwadze stanowisko Trybunału w sprawie P 27/07 należało przyjąć, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie został ograniczony wyłącznie do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o. ale również do stosunków między małżonkami, uregulowanymi w art. 23 i art. 27 k.r.o. W świetle tych zapisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Ustawodawca nie posługuje się w stosunkach między małżonkami pojęciem obowiązku alimentacyjnego. Jednakże w orzecznictwie (wyrok SN z 24 sierpnia 1990r., sygn. I Cr 422/90, OSNC 1991, z.10-12, poz. 124), jak i w doktrynie przyjmuje się, że do obowiązków wynikających z art. 27 k.r.o. stosuje się przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego bądź to w drodze analogii, bądź też wprost, przy uwzględnieniu istniejących różnic (vide: H. Ciepła, B. Czech, T. Domińczyk, S. Kalus, K. Piasecki, M. Sychowicz. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz. Warszawa 2000, s. 118). W świetle powyższych rozważań należy, zatem uznać, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem, którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślenia przy tym wymaga, że obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie w systemie nie tylko norm moralnych, ale i prawnych. Wymaga podkreślenia, że Trybunał zważył, iż stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wywrze skutki, co do innych przesłanek określających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a szczególnie tej - określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy może być podstawą do twierdzenia, iż w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zdaniem składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie zasługuje na aprobatę. Przede wszystkim należy wskazać, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie. Zatem należy dokonać takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cytowanej ustawy, w myśl, której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej (por. wyrok WSA w Łodzi z 6.11.2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/08, WSA w Gdańsku w wyroku z 5.08.2009 r., sygn. akt II SA/Gd 319/09, wyrok WSA w Olsztynie z 25.09.2009, sygn. akt II SA/Ol 728/09). Podzielając przedstawione stanowiska należy zauważyć, że rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego i w kontekście cytowanej noweli z 18 października 2008r., poszerzającej krąg osób uprawnionych do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, uległo zmianie. Wykładnia sądowa, którą zastosował Sąd orzekający w tej sprawie, ma charakter wykładni operatywnej, i zmierza do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, niepublikowany). Taka sama wykładnia sądowa została zastosowana w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów administracyjnych w sprawach o analogicznych stanach faktycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2009 roku IV SA./PO 467/09,wyrok WSA w Szczecinie z 17 marca 2010 roku II S.A./Sz 72/10,wyrok WSA w Rzeszowie z 16 grudnia 2009 roku II S.A/Rz 467/09 ). Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawuje opiekę nad małżonkiem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji kierownika Dyrektora Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.