II SA/Rz 263/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz stwierdza nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S.M. działającego przez pełnomocnika K.R., od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia 24 września 2010 r., nr [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [..], oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 30a 26 m2, w obrębie nr [..] R.-Z., stanowiącej własność U.R., uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że już sam organ I instancji wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji, iż nie ustalił, czy istnieją przesłanki pozwalające na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 137 i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej Ugn), warunkujące uznanie jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. "Organ pierwszej instancji nie ustalił czy istnieje przesłanka pozwalająca na zwrot nieruchomości. Nie stwierdził również braku tej przesłanki", gdyż nie przeprowadził na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. Brak dowodów obrazujących realizację tej przesłanki zwrotu nieruchomości stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa ograniczył się w swojej decyzji do odmowy zwrotu motywując go faktem, iż nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Z decyzją powyższą nie zgodził się U.R., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że decyzję wydano z naruszeniem art. 229 i art. 136 ust. 3 Ugn. Pierwszy z przepisów naruszono poprzez jego niezastosowanie, a drugi – poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ obowiązany był w postępowaniu ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo zaistnienia przeszkody zwrotu polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie Ugn i nie pozostawaniu jej we władaniu czy też własności Skarbu Państwa w dacie orzekania o zwrocie. U.R. z dniem 1 września 2005 r. stał się z mocy prawa właścicielem działki nr [..], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia 26 września 2008 r., nr [...]. Zgodnie z art. 229 Ugn, roszczenie uregulowane w art. 136 ust. 3 Ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro nieruchomość przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły Pedagogicznej w [...] (poprzednika prawnego U.R.) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej pod numerem [..] – zaszła przeszkoda do żądania zwrotu tej nieruchomości. U. stał się użytkownikiem wieczystym z mocy prawa z dniem 1 września 2001 r., na podstawie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o utworzeniu U.R. (Dz. U. Nr 73, poz. 760). Skarb Państwa nie włada nieruchomością i jej zwrot stał się niemożliwy nawet wówczas, gdyby okazała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena przesłanki zwrotu polegającej na zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na tle badanej sprawy, była niedopuszczalna i obligowała – wbrew stanowisku Wojewody – do odmowy zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Decyzja II instancji jest zatem wadliwa. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie jej w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniosła ponadto o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: 1) wniosku Wyższej Szkoły Pedagogicznej z dnia 9 stycznia 1995 r. do Sądu Rejonowego w [...], 2) zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 grudnia 1997 r. oraz 3) odpisu z księgi wieczystej nr [...]. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyeksponowano, że niesporne jest, iż poprzednik prawny strony skarżącej, tj. Wyższa Szkoła Pedagogiczna w [...] była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dacie wejścia w życie Ugn. Niemniej, zdaniem Wojewody, norma art. 229 Ugn wyłącza roszczenie o zwrot tylko wówczas, gdy prawo wieczystego użytkowania powstało w drodze czynności prawnej, nie zaś z mocy samego prawa. Pogląd ten był wspierany przytoczeniem stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 4 marca 2010 r. I SA/Wa 1829/09. Na etapie postępowania sądowego ujawniono, że S.M. zmarł 24 lipca 2010 r. (vide: odpis skrócony aktu zgonu, k. 71 akt sądowych), a jego spadkobiercami są Z.M. i S.M. Tym spadkobiercom, jeszcze przed ujawnieniem powyższego faktu Sąd doręczył odpis skargi, nadto zostali zawiadomieni o terminie rozprawy. W piśmie procesowym z 20 maja 2011 r. Z.M. wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organu II instancji. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego U. podtrzymała żądania skargi, dodatkowo stwierdzając, iż przywołany w odpowiedzi na nią wyrok WSA w Warszawie to odosobnione stanowisko w judykaturze. Uczestnik Z.M. wyjaśnił, iż K.R., który był pełnomocnikiem wnioskodawcy w sprawie administracyjnej – S.M., był powiadomiony niezwłocznie po śmierci S.M. o tym fakcie. Sąd dopuścił dowody z dokumentów wnioskowanych przez stronę skarżącą, a to wniosku o wpis prawa wieczystego użytkowania i zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z 2 grudnia 1997 r. o wpisaniu tego prawa do księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, lecz Sąd wziął pod rozwagę naruszenia prawa, które nie zostały w niej wyeksponowane. Niesporne jest, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie odwołania sygnowanego przez K.R. mającego działać jako pełnomocnik S.M. Odwołanie sporządzono w dniu 11 października 2010 r. Niesporne zatem jest, że w tym dniu K.R. nie mógł działać jako pełnomocnik strony, która zmarła 24 lipca 2010 r. Okoliczność ta nie została ujawniona przez pełnomocnika, choć w świetle wyjaśnień Z.M. była mu znana. Nie ma to jednak większego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Pełnomocnictwo w k.p.a. unormowane jest w art. 32 i art. 33. Z treści tych przepisu nie wynika, w jakich okolicznościach pełnomocnictwo wygasa, w przeciwieństwie do ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60 ze zm.), w k.p.a. nie ma odesłania do posiłkowego stosowania innych przepisów w zakresie nieuregulowanym odnośnie do pełnomocnictwa. Skoro jednak z art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, to śmierć strony – mocodawcy oznaczać musi wygaśnięcie udzielonego pełnomocnictwa. Pogląd taki prezentowany jest także w piśmiennictwie (por. A. Matan: Zastępstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Katowice 2001, s. 178.). W judykaturze postuluje się, wobec niedostatku regulacji kodeksowej odnośnie pełnomocnictwa, niekiedy sięganie do analogii (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 lipca 2008 r., I OSK 1199/07, Lex nr 513142), wniesienie zaś odwołania przez pełnomocnika osoby fizycznej po jej śmierci uznawane jest za podstawę do umorzenia postępowania odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2008 r., II OSK 1812/06, Lex nr 453991). Śmierć S.M. jest nową i to istotną dla sprawy okolicznością faktyczną istniejącą w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a nie znaną organowi, który wydał decyzję. Brak wiedzy w tym zakresie prezentował nie tylko organ, który doręczał decyzję osobie uchodzącej za pełnomocnika, ale także sama strona skarżąca, która jako uczestnika w pismach procesowych podawała S.M. działającego przez K.R. W tej sytuacji uznać należy, że spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania ujęta w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), która to stanowi podstawę do uwzględnienia skargi po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, prowadząc do uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu dla końcowego załatwienia sprawy sądowoadministracyjnej zasadne jest także stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w I instancji. Decyzja ta została wydana przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 24 września 2010 r., zatem w dwa miesiące od dnia śmierci S.M. Z osnowy tej decyzji i faktu jej doręczania na adres K.R. traktowanego jako pełnomocnika S.M., wynika, że została ona skierowana do osoby, która zmarła. Zgodnie z art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. S.M. utracił swą zdolność prawną z dniem śmierci, z tym dniem nie można było zatem kierować do niego decyzji administracyjnej. Zmarły nie może być stroną postępowania administracyjnego, a skierowanie do niego decyzji ocenić należy w kategoriach wady kwalifikowanej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie) w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. Z tych przyczyn i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa stwierdzono nieważność decyzji organu I instancji. Dodać należy, że w myśl art. 134 § 2 Ppsa sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Ponieważ Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, to skarżącego U. nie chroni w tym przypadku zakaz tzw. reformationis in peius (zakaz orzekania na niekorzyść podmiotu korzystającego ze środka prawnego). Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji w charakterze stron postępowania uwzględni spadkobierców S.M. i do nich skieruje stosowną decyzję administracyjną. Uwzględnienie skargi, wobec wniosku strony skarżącej, uzasadniało zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 Ppsa, oraz opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa.