II SA/Rz 264/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Uniwersytetu [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania S.M., S.M. i Z.M. od decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia 24 września 2010 r., nr [..], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [..], o powierzchni 30a i 26 m2 i nr [..] o powierzchni 14a i 24m2 w obrębie nr [.] R.-Z., stanowiącej własność U.R., uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że już sam organ I instancji wykazał w uzasadnieniu własnej decyzji, iż nie ustalił, czy istnieją przesłanki pozwalające na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, określone w art. 137 i art. 136 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "Ugn"), warunkujące uznanie jej za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. "Organ pierwszej instancji nie ustalił czy istnieje przesłanka pozwalająca na zwrot nieruchomości. Nie stwierdził również braku tej przesłanki", gdyż nie przeprowadził na tę okoliczność postępowania wyjaśniającego. Brak dowodów obrazujących realizację tej przesłanki zwrotu nieruchomości stanowi w ocenie Wojewody naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ pierwszej instancji z naruszeniem prawa ograniczył się w swojej decyzji do odmowy zwrotu motywując go faktem, iż nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstaw do przyjęcia, aby negatywną przesłanką do zwrotu nieruchomości był fakt, że nieruchomość nie stanowi własności tych podmiotów, zasadne zatem będzie zbadania przesłanek zwrotu, ujętych w art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 Ugn. W konkluzji stwierdzono, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem przepisów Ugn oraz "przepisów istotny wpływ na wynik sprawy". Z decyzją nie zgodził się U.R., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że decyzję wydano z naruszeniem art. 229 i art. 136 ust. 3 Ugn. Pierwszy z przepisów naruszono poprzez jego niezastosowanie, a drugi – poprzez nieuprawnione przyjęcie, że organ obowiązany był w postępowaniu ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo zaistnienia przeszkody zwrotu polegającej na oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie Ugn i nie pozostawaniu jej we władaniu czy też własności Skarbu Państwa w dacie orzekania o zwrocie. U.R. dniem 1 września 2005 r. stał się z mocy prawa właścicielem działek nr [..] i [..], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [..] z dnia 26 września 2008 r., nr [..]. Zgodnie z art. 229 Ugn, roszczenie uregulowane w art. 136 ust. 3 Ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skoro działka przed dniem 1 stycznia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Wyższej Szkoły Pedagogicznej w [...] (poprzednika prawnego U. R.) i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej pod numerem [..] – zachodziła przeszkoda do żądania zwrotu tej nieruchomości. U. stał się użytkownikiem wieczystym nieruchomości z mocy prawa z dniem 1 września 2001 r., na podstawie ustawy z dnia [..] czerwca 2001 r. o utworzeniu [...]. Skarb Państwa nie włada nieruchomością i jej zwrot stał się niemożliwy nawet wówczas, gdyby okazała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena przesłanki zwrotu polegającej na zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, na tle badanej sprawy, była niedopuszczalna i obligowała – wbrew stanowisku Wojewody – do odmowy zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. W ocenie strony skarżącej decyzja II instancji jest zatem wadliwa. Pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie jej w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącego wniosła ponadto o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z następujących dokumentów: 1) wniosku Wyższej Szkoły Pedagogicznej z dnia 9 stycznia 1995 r. do Sądu Rejonowego w [...], 2) zawiadomienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 grudnia 1997 r. oraz 3) odpisu z księgi wieczystej nr [..]. Wojewoda [..] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Za niesporne uznano to, że istotnie Wyższa Szkoła Pedagogiczna w [..] nabyła prawo wieczystego użytkowania przed dniem wejścia w życie Ugn i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Niemniej, w ocenie Wojewody, art. 229 Ugn wyłącza możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tylko wówczas, gdy nabycie prawa wieczystego użytkowania powstało w drodze czynności prawnej. Pogląd ten wsparto przytoczeniem stanowiska WSA w Warszawie z 4 marca 2010 r. I SA/Wa 1829/09. Uczestnik Z.M. w piśmie procesowym z 20 maja 2011 r. wniósł o oddalenie skargi. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego U. podtrzymała zarzuty skargi, dodatkowo stwierdzając, iż przytoczony w odpowiedzi na nią wyrok WSA w Warszawie to odosobnione stanowisko w judykaturze. Uczestnik Z.M. podtrzymał wniosek o oddalenie skargi, dodatkowo wyjaśnił, iż K.R., który był pełnomocnikiem uczestnika w postępowaniu administracyjnym został niezwłocznie poinformowany o śmierci S.M. Sąd z urzędu dopuścił dowód z odpisu skróconego aktu zgonu uczestnika S.M. (k. 71 akt w sprawie II SA/Rz 263/11), z którego wynika, że S.M. zmarł 24 lipca 2010 r., a także z postanowienia Sądu Rejonowego w [..] z [..] października 2010 r. [..] (k. 74 akt w wprawie SA/Rz 263/11), z którego wynika, że spadek po S.M. nabyli S.M. oraz Z.M. po ½ części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga jest zasadna. Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia było to, że organ odwoławczy rozpoznał odwołanie pełnomocnika S.M., S.M. i Z.M. w sytuacji, gdy nie żył już S. M. Z postanowienia Sądu Rejonowego w [..] wynika bowiem, że spadkobiercami S.M. są S.M. i Z.M. Skoro uczestnicy ci, oprócz S.M., udzielili pełnomocnictwa K.R., to był on uprawniony do skutecznego wniesienia odwołania. Podstawą materialnoprawną orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub uznanej w świetle przepisów prawa za taką, stanowiły przepisy Ugn. Art. 136 ust. 3 Ugn stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Jednak od zasady tej ustawa przewiduje wyjątki, polegające na wygaśnięciu lub nie przysługiwaniu tego uprawnienia czy roszczenia. Wyjątki te ujęte zostały w art. 136 ust. 5 i art. 229 Ugn. W pierwszym przypadku uprawnienie do zwrotu wygasa, jeżeli wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 cyt. ustawy nie zostanie złożony w przewidzianym terminie, w drugim "roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej". Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że poprzednikowi prawnemu skarżącego U.R. – Wyższej Szkole Pedagogicznej w [...] przysługiwało prawo wieczystego użytkowania nieruchomości objętej wyrzekaniem przez organy obu instancji i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie Ugn ( dowód: zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] z 2 grudnia 1997 r. – załącznik do skargi. Z zawiadomienia tego wynika m.in., że w księdze wieczystej nr [..] wpisano jako przedmiot wieczystego użytkowania działki nr [..] i nr [..]/1, działki te odpowiadają obecnym działkom ewidencyjnym nr [..] i nr [..]. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody [...], że art. 229 Ugn zawierający przeszkodę do orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej lub nabytej w warunkach tożsamych z wywłaszczeniem ma zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, w których ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej nastąpiło w drodze czynności prawnej. Sąd nie podziela tym samym poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 marca 2010 r. I SA/Wa 1829/09, na które powoływał się skarżony organ. Sąd podziela natomiast stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r. I OSK 648/08 (Baza orzeczeń Lex nr 552324), wedle którego "art. 229 Ugn nie czyni żadnej różnicy co do sposobu powstania prawa użytkowania wieczystego. Zgodnie z nim sam fakt ustanowienia prawa i wpisania go do księgi wieczystej przed dniem wejścia w życie ustawy jest istotny. Z punktu widzenia tego przepisu obojętne jest czy prawo to powstało ex lege, na mocy decyzji administracyjnej, czy umowy cywilnoprawnej - ważne jest jedynie, aby prawo użytkowania wieczystego powstało na rzecz innego podmiotu niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Prawo takie powinna posiadać osoba trzecia". W przedmiotowej sprawie przed dniem wejścia w życie Ugn, tj. przed 1 stycznia 1998 r., prawo użytkowania wieczystego, co do nieruchomości, o zwrot której zwrócili się uczestnicy, zostało ujawnione w księdze wieczystej na rzecz poprzednika prawnego U.R. i okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości. Nie kwestionował takiego faktu pełnomocnik uczestników w postępowaniu administracyjnym, który dodatkowo zwalczał ustanowienie prawa własności tej nieruchomości na rzecz skarżącego U. Ta ostatnie kwestia nie może jednak stanowić przedmiotu rozpoznania przez Sąd, albowiem wykracza poza granice sprawy administracyjnej poddanej jego kontroli. Skoro zatem przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość, o której zwrot ubiegała się skarżąca, stała się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego i ujawniono to przed tym dniem w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot nie przysługiwało. Nieruchomość obecnie stanowi własność strony skarżącej. W sprawie U.R. jest osobą trzecią w rozumieniu art. 229 Ugn, zaistniała przeto przewidziana powyższym przepisem przesłanka stanowiąca przeszkodę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustalenie jej wystąpienia wystarcza do rozstrzygnięcia sprawy, bez konieczności badania przesłanek zbędności na cel wywłaszczenia, wymienionych w art. 137 Ugn. Nadto jeśli istniałyby pozytywne przesłanki zwrotu, gdyż nieruchomość w rozumieniu art. 137 byłaby zbędna na cel wywłaszczenia, to i tak zwrotu nie można byłoby dokonać, jeżeli wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 229 cyt. ustawy. W tej sytuacji uznać należy, że wydając decyzję tzw. kasacyjną połączoną ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda [...] naruszył dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Cyt. przepis stanowił w dacie wyrzekania przez Wojewodę, że "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Wojewoda błędnie uznaje, że w sprawie konieczne było prowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Z tych przyczyn uznać należy, że organ dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.), a w konsekwencji naruszył prawo materialne w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a Ppsa w zw. z art. 229 Ugn. Uwzględnienie skargi uzasadniało opatrzenie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej (art. 152 Ppsa) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (art. 200 Ppsa).