II OSK 760/12

Dnia 7 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia NSA Leszek Kamiński sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant asystent Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 334/11 w sprawie ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 334/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ustalającą - na rzecz Z. W. - warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalno - usługowego z miejscami parkingowymi oraz elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we Wrocławiu przy ul. K., na działce nr [...] i części działki nr [...],[...], obręb Stare Miasto. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z wniosku inwestora – Z. W., właściciela firmy [...] – Z. W. Rozpoznając ten wniosek Prezydent Wrocławia, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że w uchylonej decyzji nieprawidłowo oznaczono stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy. W wyniku rozpoznania kolejnego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] uchyliło wydaną w sprawie decyzję. Organ odwoławczy zakwestionował przyjętą przez organ lokalizacyjny, na podstawie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, wymaganą ilość miejsc postojowych, zarzucając równocześnie, że nie został zebrany materiał dowodowy uzasadniający podjęcie rozstrzygniecia w tej materii. Rozpoznając po raz trzeci sprawę, Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] ustalił - na rzecz Z. W. - warunki zabudowy dla opisanej inwestycji. W podjętej decyzji organ lokalizacyjny przyjął, w zakresie ustaleń dotyczących funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, linię zabudowy - obowiązującą wzdłuż granicy z działką nr [...], jako przedłużenie linii zabudowy na działce sąsiedniej, zgodnie z załącznikiem graficznym, w poziomie przyziemia dopuszczono odejście od linii zabudowy na odległość do 3 m oraz przekroczenie linii zabudowy do 1.0 m w kierunku ul. K. dla elewacji frontowej od poziomu drugiej kondygnacji; szerokość elewacji frontowej ustalona została - do 41.0 m - zabudowa uzupełniająca; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy przyjęto - do 0.83; wysokość do gzymsu - od 16.0 m do 18.0 m - w nawiązaniu do wysokości elewacji niższej części budynku na działce nr [...] przy ul. [...]; kąt nachylenia dachu - 30°-70° lub płaski; wysokość głównej kalenicy - do 23.0 m; układ połaci dachowych - dach dwuspadowy lub wielospadowy; mansardowy płaski; kierunek głównej kalenicy - równoległy do frontu działki. W zakresie ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi organ lokalizacyjny przyjął, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) i nie znajduje się w katalogu zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu. W zakresie ustaleń dotyczących ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej organ lokalizacyjny ustalił, że inwestycja zlokalizowana jest na terenie średniowiecznego i nowożytnego miasta Wrocławia, wpisanego na podstawie prawomocnej decyzji do rejestru zabytków pod nr 212 z dnia 12 maja 1967 r., posiadającego charakter zabytkowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm. W zakresie uwarunkowań konserwatorskich, dokonanych w uzgodnieniu z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2008 r. inwestor został zobowiązany w ramach prac projektowych - w celu uszczegółowienia formy nowej inwestycji – do wystąpienia, do Miejskiego Konserwatora Zabytków o wytyczne zgodnie z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto wysokość nowej zabudowy winna nawiązywać do wysokości historycznego Hotelu "[...]". Należy utrzymać zwartą zabudowę pierzejową. Wymagane jest architektoniczne opracowanie piątej elewacji z ukryciem urządzeń technicznych w kondygnacji technicznej, w gabarytach budynku. Obsługę komunikacyjną dla inwestycji ustalono od ul. K. Określono, że wymagana ilość miejsc parkingowych na terenie, na którym inwestycja ma być realizowana powinna wynosić: 1 miejsce na 1 mieszkanie oraz 6 miejsc na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej usług. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ lokalizacyjny ustalił, że inwestor powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno- gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, w tym od działań polegających na pozbawieniu kogokolwiek dostępu do drogi publicznej. W zakresie ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi inwestor został zobowiązany do spełnienia wymagań określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stosownie do przepisów § 4 i § 5 tego rozporządzenia, z zastosowaniem w razie potrzeby, odpowiednich rozwiązań funkcjonalno-technicznych lub odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ustalono, że planowana inwestycja nie wprowadza do powietrza, wody, gleby lub ziemi wibracji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W zakresie ustaleń dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie (w tym tereny górnicze, zagrożone powodzią, osuwiska) organ I instancji wskazał, że teren planowanej inwestycji nie leży w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Jednak z uwagi na usytuowanie działki zainwestowania w zasięgu możliwego oddziaływania pięciu rzek przepływających przez miasto, które mogą spowodować niekontrolowane przelanie się wód przez korony wałów przeciwpowodziowych albo ich zniszczenie lub uszkodzenie - teren ten na podstawie doświadczenia życiowego można zaliczyć do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy. Odwołanie od tej decyzji złożyli T. T. i A. F. W wyniku rozpatrzenia odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr SKO [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powody podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na związany charakter decyzji o warunkach zabudowy. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Kolegium stwierdziło spełnienie wszystkich przesłanek dla ustalenia warunków zabudowy. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy - analiza funkcji i cech zabudowy - jednoznacznie wskazuje, że nowa zabudowa na działce nr [...] jest dopuszczalna tylko, jako przedłużenie zabudowy pierzejowej na działce nr [...] i nr [...]. Jest to nie tylko zgodne z uwarunkowaniami urbanistycznymi, ale także historycznymi i konserwatorskimi (postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 4 grudnia 2008 r.). Niezgadzając się z ostateczną decyzją A. F. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarzucił zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji naruszenie: § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia planistycznego, poprzez ich niezastosowanie względnie błędne zastosowanie; art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 84 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, poprzez niewskazanie szczegółowych zasad oraz warunków zagospodarowania terenu pomimo zakwalifikowania terenu do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią; art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuzgodnienie warunków zagospodarowania z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, pomimo zakwalifikowania terenu do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią; art. 7, art. 10, art. 11, art. 28, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie względnie niewłaściwe zastosowanie; art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania pomimo podjęcia uchwały nr N/l/74/11 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 10 lutego 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy B. we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 26 września 2011 r. stanowisko w sprawie wyraził uczestnik postępowania – Z. W. Odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.. W odpowiedzi na pismo uczestnika postępowania skarżący wskazał, że odstąpienie od średnich wskaźników bez uzasadnienia, stanowi nie tylko naruszenie przepisów postępowania, ale uchybia także normom rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego odnośnie ustalenia wskaźnika zabudowy organ przekroczył średni wskaźnik wynoszący 0,66, dopuszczając wielkość powierzchni zabudowy do 0,83. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2011 r. skarżący szczegółowo odniósł się do kwestii, które jego zdaniem zostały przeoczone w sprawie. Pełnomocnik inwestora w piśmie procesowym wskazał, że organ wydające w sprawie decyzje w sposób prawidłowy ustaliły krąg podmiotów korzystając w tym względzie z oficjalnych rejestrów oraz informacji w nich zawartych. Kolejnym pismem procesowym pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia, przez orzekające w sprawie organy, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co miało miejsce poprzez skierowanie decyzji do osób zmarłych. Podniesiono, że organ ustalając krąg podmiotów posiadających przymiot strony postępowania, jako strony wskazał m.in. R. J. oraz B. A. Osoby te zmarły już przed wydaniem decyzji w I instancji (R. J. zmarł w dniu 13 grudnia 2008 r.), a na ich miejsce winni wstąpić następcy prawni. Mając na uwadze, że uprawnienia przysługujące zmarłym z tytułu posiadania przymiotu strony w postępowaniu nie są niezbywalne, organ winien podjąć działania celem ustalenia spadkobierców zmarłych osób, jako stron postępowania. W piśmie z dnia 14 listopada 2011 r. skarżący złożył do akt: kopię zgonu B. A. i R. J., kopię odpisu księgi wieczystej nieruchomości położonej we Wrocławiu przy ul O., kopię odpisu księgi wieczystej garażu oraz dokumentację fotograficzną obrazującą obecny stan budowy. W pismach z dnia 17 i 18 listopada 2011 r. uczestniczka postępowania M. S. złożyła do akt dokumentację fotograficzną wskazującą na zniszczenia jej mieszkania wywołane prowadzonymi na działce nr [...] pracami budowlanymi. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że planowana zabudowa działki, jak i planowany sposób użytkowania obiektu budowlanego, odpowiadają charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu braku w decyzji precyzyjnego rozstrzygnięcia warunków nowej zabudowy, do czego miało dojść poprzez określenie parametrów z użyciem przyimka: "do", w pełni podzielił stanowisko tut. sądu - wyrażone w wyroku z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 430/10, że w przepisach ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia planistycznego, brak jest podstaw do tak rygorystycznego traktowania kwestii wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odniósł się w sposób wyczerpujący do podnoszonych w toku postępowania i odwołaniu zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia planistycznego poprzez ich błędną wykładnię, w tym w szczególności w odniesieniu do ustalenia wskaźnika nowej zabudowy oraz kwestii długości nowej zabudowy. Materiał dowodowy został przygotowany prawidłowo. Szczegółowo Kolegium wyjaśniło stronom postępowania kwestię rozbieżności pomiędzy podkładami mapowymi, a przyjętymi do analizy wartościami. Ustosunkowując się do zarzutu związanego z naruszeniem przepisów ochrony przeciwpowodziowej Sąd zauważył, że w wydanej przez organ I instancji decyzji, organ wyłącznie zawarł stwierdzenie o możliwości zalania terenu, które to stanowisko nie wynikało z przesłanek formalnoprawnych, lecz było wyłącznie powołaniem się na doświadczenie życiowe (wynikające z powodzi roku 1997). Istotnym pozostaje, że dla terenu zainwestowania brak jest Studium ochrony przeciwpowodziowej, ani też teren ten nie został ujęty w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wrocław, jako obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi. Stąd też projekt decyzji nie podlegał uzgodnieniu z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Niezasadne okazały się także zarzuty związane z ustaleniem stron postępowania. W szczególnych sytuacjach należy dopuścić, niezależnie do udziału spółdzielni, także udział w charakterze strony jej członków. Do takiej jednak sytuacji może dojść, jeżeli członek spółdzielni mieszkaniowej wykaże się odrębnym od spółdzielni, własnym, zindywidualizowanym, konkretnym interesem prawnym. Przede wszystkim może się okazać zasadnym przyznanie interesu prawnego członkowi spółdzielni mieszkaniowej, któremu przysługuje własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu. Niezbędne jest jednak do tego to, aby działanie ze względu, na które prowadzone jest postępowanie administracyjne, dotyczyło bezpośrednio tego prawa do lokalu, bądź było związane z jego realizowaniem przez członka w sposób niedający się pogodzić z istotą prawa spółdzielczego. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gruntowej zabudowanej domem wielomieszkaniowym, którego stroną jest wyłącznie spółdzielnia mieszkaniowa. Nieuprawnionym będzie, więc wywodzenie odrębnego od spółdzielni interesu prawnego dla jej członka, wyłącznie z faktu sąsiedztwa nieruchomości przy ul. K. z działką objętą warunkami zabudowy. W przekonaniu Sądu chybiona jest także argumentacja związana z koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską Wrocławia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulicy B. we Wrocławiu. Wniosek w sprawie wpłynął bowiem 2007 r. Zgodnie z art. 62 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast powoływana przez skarżącego uchwała została podjęta na sesji Rady Miejskiej Wrocławia w dniu 10 lutego 2011 r. – a więc w tym samym dniu, co decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Według Sądu pierwszej instancji nie są również uzasadnione, na tym etapie postępowania, te spośród argumentów skargi, które odnoszą się do sytuacji przyszłych i niepewnych (immisje, obniżenie komfortu życia, obniżenie wartości nieruchomości). Kwestie te, bądź dotyczą interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, bądź też badane są dopiero na etapie postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego. Skargę kasacyjną wniósł A. F. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił: 1. W trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4, art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonych decyzji pomimo tego, iż organ nie uwzględnił następców prawnych zmarłych stron postępowania i nie wezwał ich do udziału w sprawie ani nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia kręgu następców prawnych po zmarłych osobach; b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonych decyzji pomimo tego, iż strony postępowania bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia postępowania; c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji pomimo, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 2. W trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię tj. a) naruszenie art. 28 k.p.a., polegające na uznaniu, że organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, pomimo pominięcia następców prawnych zmarłych stron; b) naruszenie § 5, § 6, § 7, § 8, § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na uznaniu, że organ prawidłowo wyznaczył wymagania dotyczące nowej zabudowy oraz odstąpił od średnich wskaźników; c) f) naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z póź. zm.) dalej, "u.p.z.p." w zw. z art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 3 oraz w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U z 2005 nr 239, poz. 2019 ze zm.), dalej "Prawo wodne", polegające na uznaniu, że organ nie przekroczył norm kompetencyjnych, kwalifikując teren do obszaru potencjalnego zagrożenia powodzią. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, Z. W. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przytoczonym przepisie nałożono, więc na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny, na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, LEX nr 480247). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi nie wykazał bowiem, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem wskazanych przepisów procesowych a treścią zaskarżonego wyroku zachodzi związek przyczynowo-skutkowy istotnie wpływający na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji i trafnie uznał, że odpowiada ona prawu. Odnośnie zarzutu naruszenia naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. to należy wskazać, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również Sądu rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział w postępowaniu, który niejako z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Stanowisko to ugruntowało się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08" z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09) i skład orzekający w niniejszej sprawie je podziela. W związku z powyższym nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 30 § 4, art. 97 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo tego, że organ nie uwzględnił następców prawnych zmarłych stron postępowania i nie wezwał ich do udziału w sprawie ani nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia kręgu następców prawnych po zmarłych osobach. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Interes prawny ewentualnych następców prawnych w postępowaniu administracyjnym nie jest tożsamy z interesem prawnym, jaki posiadał spadkobierca. Interes prawny w takim postępowaniu mogą mieć następcy prawni strony, jednak podkreślić należy, że interes ten nie wypływa automatycznie z następstwa prawnego. Domagając się udziału w postępowaniu następca prawny w każdym przypadku musi, bowiem wykazać własny, indywidualny interes, który nie jest tożsamy z interesem prawnym jego poprzednika. W każdym przypadku musi on wykazać, że nabyte prawa i/lub obowiązki są tego rodzaju, że decyzja, która ma być wydana może na nie wpłynąć i je zmienić. Zaznaczyć trzeba, że w przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest dowód w postaci postanowienia właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Nabycie praw i/lub obowiązków od innego podmiotu (nawet w przypadku dziedziczenia) nie obejmuję bowiem "interesu prawnego" w ogólności, gdyż interes prawny nie jest ani prawem ani skonkretyzowanym roszczeniem, lecz, ukształtowana indywidualnie sytuacja prawna podmiotu, uzasadniająca – ze względu na możliwość jej zmiany - udział tego podmiotu przy wydawaniu przez właściwy organ konkretnej decyzji administracyjnej. Obowiązek wykazania interesu prawnego w takim postępowaniu spoczywa na osobie, która domaga się w nim udziału. Z materiału aktowego wynika, że w niniejszym postępowaniu, nie zostały wykazane interesy prawne spadkobierców po B. A. oraz R. J. Równocześnie następcy prawni wskazanych osób nie wykazywali zainteresowania sprawą. Ponadto organom obu instancji nie przedłożono postanowień właściwego sądu powszechnego stwierdzających nabycie przez ewentualnych następców prawnych wskazanych osób praw do spadku, a tylko w ten sposób można by wykazać, że osoby należą do kręgu spadkobierców, przy czym - co należy podkreślić - nie byłoby to równoznaczne z wykazaniem, że osoby te posiadają interes prawny w niniejszym postępowaniu. W tym miejscu należy dodatkowo zauważyć, że przedmiotowa decyzja została doręczona zgodnie z art. 44 § 1 k.p.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Zaznaczyć trzeba, że w przypadku podniesienia tego zarzutu ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się z zarzutami skargi odnoszącymi się do błędnej wykładni norm prawa materialnego. Skarżący nie określił, na czym polegał wadliwy charakter wykładni, a nadto nie przeprowadził argumentacji wskazującej na prawidłową wykładnię, wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, norm prawa materialnego. Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania. W myśl przepisu art. 28 k.p.a. - stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny polega na możliwości zastosowania w ustalonym stanie faktycznym normy prawa materialnego do podmiotu oczekującego ochrony prawnej. Zatem ustalenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza wskazanie przepisu prawa materialnego, na podstawie którego dany podmiot może domagać się czynności organu. Musi przy tym też istnieć bezpośredni związek między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może powołać się na przepis prawa materialnego, z którego wynikałyby dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Naczelny Sąd Administracyjny, mając na względzie poczynione wyżej rozważania, podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że członków spółdzielni w sprawach związanych z nieruchomościami pozostającymi w ich zasobach, na zewnątrz reprezentuje, co do zasady, spółdzielnia chyba, że wykażą swój zindywidualizowany interes prawny. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – dalej u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a-c u.p.z.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07, Lex nr 488467). Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 10/11, Lex nr 1145557). W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że nie można tracić z pola widzenia istotnej dla całej sprawy okoliczności, która związana jest z miejscem położenia nieruchomości, mającej być przedmiotem zainwestowania. Nieruchomość położna przy ul. K. znajduje się w ścisłym centrum Wrocławia, które do roku 1945 charakteryzowało się zwartą pierzejową zabudową, uzupełnianą w wielu miejscach przez domy handlowe i inne budynki użyteczności publicznej. Po zniszczeniach wojennych nie został w całości odtworzony stan z początku XX wieku. W wielu miejscach zrezygnowano z dotychczasowej zabudowy, wznosząc budynki mieszkalne. Powyższa mozaika architektoniczna po roku 1990 uzupełniona została o nowe obiekty, w tym zwłaszcza duże domy handlowe i hotele. Niewątpliwie zatem, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. zasadnie przyjęto, że teren ul. K., jak również najbliższa okolica charakteryzuje się zwartą wielkomiejską zabudową, która jednocześnie cechuje się zróżnicowaniem stylów architektonicznych oraz istotnymi różnicami w zakresie kształtu i wielkości brył budynków. Wartości podane w decyzji stanowią kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowy i znajdują odzwierciedlenie w występującej na analizowanym obszarze zabudowie. Brak jest zatem powodów do zarzucania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu arbitralnego stanowiska w sprawie cech zabudowy. Powołując się na wyniki analizy oraz wymogi konserwatorskie, orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający przedstawiły powody, dla których odstąpiono od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego, a kontrolujący legalność rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji, trafnie je zaaprobował. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że nowa zabudowa jest dopuszczalna tylko, jako przedłużenie zabudowy pierzejowej. Nie jest też zasadny zarzut skargi naruszenia § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że wskazane jednostki redakcyjne dzielą się na ustępy, w których zawarta jest określona treść normatywna. Autor skargi kasacyjnej nie określił jednak precyzyjnie, który z ustępów wymienionych przepisów rozporządzenia naruszył Sąd pierwszej instancji i w jakim zakresie. Niewątpliwie utrudnia to analizę podniesionych w skardze zarzutów naruszenia wskazanych przepisów rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię. W przedmiotowej sprawie dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej jest mniej istotnym elementem ładu urbanistycznego. Wynika to z faktu, że budynki przy ul. K. niemal w 100% tworzą zabudowę pierzejową oraz ze stanowiska konserwatora zabytków - wskazującego na potrzebę utrzymania pierzei. Takie uwarunkowania ładu przestrzennego w terenie sąsiedzkim powodują, że wizualnie, szerokość elewacji frontowej budynków nie jest wyodrębniona, tworzy bowiem monolit wzdłuż ulic. Również w przypadku ustalonej szerokości elewacji frontowej na poziomie 41 m łatwym będzie znaleźć odpowiedniki znajdujące się w pobliżu działki zainwestowania. Ustalona szerokość elewacji frontowej znajduje zatem uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 16 do 18 m wynika ze stanowiska konserwatora zabytków, a także znajduje odzwierciedlenie, jak wcześniejsze parametry, w wynikach analizy obszaru. W postanowieniu konserwatorskim jednoznacznie określony został punkt odniesienia dla wysokości przyszłej zabudowy, ograniczający inwestora w przedziale od 16 do 18 metrów. Sąd pierwszej instancji trafnie zatem stwierdził, że takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie narusza zastanego ładu przestrzennego i wpisuje się w parametry zabudowy już istniejącej. W zakresie zarzutu dotyczącego nieokreślenia geometrii dachu planowanego budynku należy zauważyć, że Sąd w sposób obszerny wyjaśnił zasadność przyjętych w zaskarżonej decyzji rozwiązań konstrukcyjnych. Uznano bowiem poprawność stanowiska organu, który w przyjętych ustaleniach uwzględnił okoliczność występowania na obszarze analizowanym zabudowań zarówno z dachem płaskim, dwuspadowym, jak też wielospadowym. Organ określił konkretnie geometrię dachu, dopuszczając warianty dachu dwuspadowego wielospadowego i mansardowego lub płaskiego. Każdy z zakreślonych rozwiązań układu połaci dachowych znajduje uzasadnienie w wynikach analizy obszaru analizowanego. Nie ma też usprawiedliwionych podstaw naruszenie art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. u.p.z.p., w zw. z art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005, nr 239, poz. 2019 z późn. zm.). Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo wodne, dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów m.in. na obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Z treści normatywnej powołanego przepisu wynika, że zakwalifikowanie danego obszaru do potencjalnie zagrożonego powodzią należy do kompetencji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dlatego też organy wydające decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą samodzielnie określać tychże obszarów, gdyż działanie takie nie miałoby podstawy prawnej i jako takie byłoby zdziałane w sposób bezprawny. Równocześnie jak wynika z art. 84 ustawy Prawo wodne obszary m.in. potencjalnego zagrożenia powodzią uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże w niniejszej sprawie, zgodnie z poczynionymi ustaleniami przez organy obu instancji, zaaprobowanymi przez Sąd pierwszej instancji, brak jest zakwalifikowania wskazanego obszaru, jako potencjalnie zagrożonego powodzią. Równocześnie twierdzenia skarżącego w zakresie zakazu zawierania jakichkolwiek twierdzeń w zakresie potencjalnego zagrożenia powodzią z powoływaniem się na doświadczenia życiowe pozostają bezzasadne dla niniejszej sprawy. Takie stwierdzenia nie niosą za sobą żadnych praw lub obowiązków dla stron postępowania, a przez to pozostają bez znaczenia na wynik postępowania. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.