II OSK 252/12

Dnia 24 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/11 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 798/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budowy piętrowego domu mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał E. i J. M. oraz M. M. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno o zgodności ww. obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku planu, ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz 4 egzemplarze projektu budowlanego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 49 ust 1 i 2 w związku z art. 59f ust 2 Prawa budowlanego nałożył na M., E. i J. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Zażalenie na to postanowienie złożył M. M. podając, że wykonał jedynie remont budynku letniskowego polegający na wymianie ścian, stropu, konstrukcji i pokrycia dachu, otworów okiennych i drzwiowych, bowiem istniejące wcześniej elementy budynku okazały się być w złym stanie technicznym. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia zauważył, że przedmiotowy budynek w stosunku do którego wszczęto postępowanie legalizacyjne, został usytuowany w odległości 1,6 m od granicy sąsiedniej działki, co nie jest zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie jest możliwe zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia, gdyż szerokość działki przekracza 16 m. Możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej natomiast istnieje tylko w przypadku gdy budowa jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Postanowienie to stało się przedmiotem skargi M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/10, oddalił skargę M. M. Sąd w uzasadnieniu wyroku między innymi wyraził pogląd, iż zarzut skarżącego, że organ odwoławczy rozszerzył przedmiot postępowania odwoławczego, w ocenie sądu nie jest zasadny – bowiem w przypadku kontroli postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną przedmiotem kontroli jest nie tylko prawidłowość naliczenia opłaty, ale przede wszystkim ocena, czy zaistniała możliwość wydania tego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał M. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że samowolę budowlaną można zalegalizować, gdy nie narusza ona przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem PINB lokalizacja budynku w odległości 1,60 m od granicy działki narusza przepisy dotyczące usytuowania obiektu, to jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) – dalej "rozporządzenie". Jednocześnie zdaniem organu, w stanie faktycznym sprawy nie można było zastosować § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, pozwalającego w określonych warunkach na zbliżenie do granicy z działką sąsiednią, gdyż szerokość działki, na której usytuowany jest budynek, przekracza 16 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż jedynym sposobem na przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, gdyż wobec naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację samowoli. Doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem, wiązałoby się z koniecznością odsunięcia budynku na odległość 3 m od granicy działki, co chociaż teoretycznie możliwe jest niecelowe ze względów ekonomicznych. Jak ustalono M. M. był wyłącznym inwestorem obiektu, w związku z tym, został wskazany jako adresat decyzji rozbiórkowej. M. M. wniósł do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od ww. decyzji PINB w Piasecznie z dnia [...] listopada 2010 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkami umożliwiającymi legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę są: zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności samowoli budowlanej z przepisami techniczno-budowlanymi i brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 12 rozporządzenia, odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m – gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Jak wynika z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 13 maja 2008 r., odległość budynku skarżącego od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1,6 m. Usytuowanie spornego obiektu nie spełnia zatem wymogów § 12 ust. 2–3 rozporządzenia. Zdaniem organu nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej i organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazująca rozbiórkę, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 67/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że przedmiotowy budynek letniskowy powstał bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane nawet te, które opisuje sam skarżący jako wykonane przy przedmiotowym obiekcie, można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, były bowiem budową nowego obiektu. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, warunkami umożliwiającymi legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodność budowy tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zalegalizowanie samowoli budowlanej możliwe byłoby dopiero gdyby w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że poza samym faktem samowoli nie ma niedających się usunąć naruszeń prawa, w tym norm odległościowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie zaistniało takie naruszanie przepisów techniczno-budowlanych, że niemożliwym było doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem – art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Słusznie organ stwierdził, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem oznaczało odsunięcie go na odległość 3 m od granicy. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 13 maja 2008 r., odległość przedmiotowego obiektu od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1,6 m. Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza stan prawny istniejący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Do legalizacji samowoli budowlanych stosuje się bowiem przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w chwili orzekania, a nie w chwili popełnienia samowoli. Organ nadzoru I instancji słusznie zastosował rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w jego obecnym brzmieniu. Sąd podkreślił, że generalna zasada usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną została zawarta w § 12 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast wyjątek od tej reguły został zawarty m.in. w ust. 3 pkt 1 § 12, który w stanie faktycznym sprawy z uwagi na zbliżenie do granicy, mógłby mieć ewentualnie zastosowanie. Dopuszcza on sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Rozwiązania wynikające z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób ścisły. W związku z czym mogą one znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej określoną przepisami szerokość (do 16 m) nie ma innej możliwości usytuowania konkretnego obiektu, oraz gdy takie usytuowanie nie będzie ograniczało praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie było kwestionowane, że działka skarżącego ma szerokość większą niż 16 m. W ocenie Sądu usytuowanie spornego obiektu nie spełnia wymogów odległościowych wynikających z dyspozycji § 12 rozporządzenia. Przedmiotowy obiekt, jako sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi, nie mógł zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez prawo budowlane, a skoro nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej, to organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazująca rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ nadzoru budowlanego zebrał w pełni materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występuje naruszenie prawa uniemożliwiające doprowadzenie samowolnie zrealizowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem, mimo że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodzi takiemu stanowisku; – art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, mimo naruszenia przez organ nadzoru budowlanego ww. przepisów. Dodatkowo skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do zaistnienia w rozpatrywanej sprawie przesłanki naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie można się zgodzić z wszystkim poglądami w niej przedstawionymi. Bezspornym jest, że budynek letniskowy, którego nakazano rozbiórkę w całości decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piasecznie nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym przepisy art. 48 i art. 49 (w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r.) powinny mieć zastosowanie w tym przypadku. Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, nakazujące "dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego", gdyż uznano, że nie jest możliwa jego legalizacja ponieważ narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Z takim rozstrzygnięciem nie można się zgodzić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i obowiązujących przepisów art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek letniskowy z uwagi na jego usytuowanie w odległości 1,60 m od granicy sąsiedniej działki, narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie jest to jednak naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, "w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem", o czym stanowi art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W świetle powyższego przepisu tylko część budynku letniskowego wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, tak aby usytuowanie tego obiektu odpowiadało normom odległościowym określonym w § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ww. rozporządzenia. Do takiego wniosku prowadzi również ocena organu pierwszej instancji, który w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdza wprost, iż "należałoby odsunąć budynek na odległość 3,0 m od granicy działki, co wydaje się być niewykonalne ze względów technicznych (chociaż teoretycznie jest możliwe) i nieopłacalne ze względów ekonomicznych". Jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej do kompetencji organu nadzoru budowlanego, należy dokonanie oceny prawnej, czy jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a nie to, czy jest nieopłacalne ze względów ekonomicznych, gdyż to zależy wyłącznie od możliwości finansowych inwestora. Należy zgodzić się też z poglądem, że jeżeli do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem konieczna jest częściowa jego rozbiórka, to należy z takiej możliwości skorzystać, zamiast nakazywać jego całkowitą rozbiórkę (wyrok NSA z 22 maja 2009 r., II OSK 795/08, Lex nr 2475813). Redakcja przepisów art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego może sprawiać pewne trudności w sformułowaniu decyzji jednocześnie nakazującej częściową rozbiórkę obiektu budowlanego i w pozostałej części jego legalizację należy jednak przyjąć, że nie jest to niewykonalne i zabronione w obwiązującym stanie prawnym (patrz: A. Gliniecki w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2012, s. 449–450). Za takim rozstrzygnięciem przemawia brzmienie ust. 1 i ust. 2 pkt 2 art. 48 Prawa budowlanego, w których to przepisach przewidziano częściową rozbiórkę obiektu budowlanego, jak i doprowadzenie części obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w celu jego legalizacji. W omawianym przypadku, kiedy legalizacja obiektu budowlanego wymaga uprzedniej rozbiórki (przesunięcia) części budynku letniskowego, legalizacja powinna polegać na zatwierdzeniu stosownego projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego), gdyż rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części, zaliczana jest zgodnie z art. 3 pkt 7 do robót budowlanych. Tak zatwierdzony projekt budowlany powinien przewidywać usytuowanie przedmiotowego budynku letniskowego w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, nie mniejszej niż określona w § 12 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Powyżej przedstawiony tryb legalizacji obiektu budowlanego, oczywiście nie zwalnia inwestora z obowiązku uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej przewidzianej w ustawie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, jak wynika z powyższych rozważań, miały usprawiedliwione podstawy. Zaskarżony wyrok powinien zawierać rozstrzygnięcie oparte na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., zamiast orzeczenia wydanego na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyby prawidłowo zastosowano przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Nie można natomiast podzielić poglądu skargi kasacyjnej w tej części, w której proponuje się zastosowanie przepisów art. 9 Prawa budowlanego (odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych) w przypadku legalizacji samowoli budowlanej, gdyż przepisy te mogą mieć zastosowanie w przypadkach, o których mowa w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponownie rozpatrując sprawę, organy nadzoru budowlanego powinny podjąć postępowanie legalizacyjne przyjmując zgodnie z oceną prawną przedstawioną w tym wyroku, że istniejący budynek letniskowy nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, jak stanowi art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.