II GSK 677/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SAB/Wa 67/10 w sprawie ze skargi B. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Ady Adwokackiej w przedmiocie bezczynności organu w sprawie wniosku o uchylenie uchwały dotyczącej wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012 r., o sygn. akt VI SAB/Wa 67/10, odrzucił skargę B. K. na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie wniosku o wydanie uchwały w trybie art. 60 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 146, poz. 1188, ze zm. dalej: p.o.a.). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że B. K.pismem z dnia 23 września 2010 r. wniósł skargę na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawie jego skargi z dnia 15 czerwca 2010 r. Skarżący wskazał, że Okręgowa Rada Adwokacka w S. jako organ kolegialny działając pod nieobecność skarżącego w głosowaniu tajnym podjęła uchwałę nr [...] z dnia 31 maja 2010 r. o treści: "wszcząć postępowanie administracyjne (...) zgodnie z treścią art. 4c ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej: p.o.a.) stosując w ten sposób swoimi zachowaniami dyskryminację w wykonywaniu jego zawodu adwokata odbierając mu - sfałszowaną uchwałą - podstawowe prawa człowieka i obywatela". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do uchylenia sfałszowanej uchwały nr [...] Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia 31 maja 2010 r. W uzasadnieniu skargi podnosił, że zgodnie z art. 60 p.o.a. Naczelna Rada Adwokacka uchyla sprzeczne z prawem uchwały okręgowych rad adwokackich. Jednak w ocenie skarżącego, pozostaje w bezczynności w sprawie jego skargi z dnia 15 czerwca 2010 r., która została zwrócona pismem z 29 czerwca 2010 r. Zdaniem skarżącego nie nadanie biegu jego skardze z 15 czerwca 2010 r. w skutkach prawnych otwiera drogę do skargi na bezczynność NRA. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Adwokacka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazała, że cyt. Uchwałą z dnia 31 maja 2010 roku, Okręgowa Rada Adwokacka w S., postanowiła wszcząć postępowanie w przedmiocie orzeczenia o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata przez adwokata B. K. Postępowanie w trybie art. 4c p.o.a. zostało wszczęte na wniosek rzecznika dyscyplinarnego ORA w S. Skarżący wniósł o uchylenie uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia 31 maja 2010 r. w trybie art. 60 p.o.a. Pismem z dnia 29 czerwca 2010 roku, Nr [...] Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej poinformowało skarżącego, iż nie znajduje podstaw do zastosowania wnioskowanego w skardze z dnia 15 czerwca 2010 r. trybu. W przypadku wniesienia przez skarżącego odwołania w trybie art. 46 p.o.a., Prezydium Rady będzie mogło podjąć odpowiednie działania. Tryb przewidziany w art. 60 p.o.a. właściwy jest do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym, zatem organ nie może uchylić uchwały we wskazanym przez skarżącego trybie. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. pełnomocnik organu zmodyfikował odpowiedź na skargę w ten sposób, że wniósł o odrzucenie skargi wobec braku legitymacji do żądania przez Skarżącego podjęcia uchwały o charakterze generalnym na podstawie art. 60 Prawa o adwokaturze. Skarżący zajmował stanowisko w sprawie w pismach procesowych z 22 grudnia 2011 r. oraz 27 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 stycznia 2012 r. odrzucił skargę B. K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżenie bezczynności organu administracji jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Organ jest zobligowany do wydania decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tego nie czyni - stronie służy skarga na bezczynność. W innych sprawach skarga na bezczynność nie służy, co oznacza, że droga sądowa jest niedopuszczalna. WSA podkreślił, że w sprawie niniejszej skarga dotyczy bezczynności organu - w sprawie skargi B. K. z dnia 15 czerwca 2010 r. - w której domagał się on uchylenia w trybie art. 60 p.o.a. Uchwały nr [...] Okręgowej Rady Adwokackiej w S. z dnia 31 maja 2010 r. o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata. Sąd podkreślił, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej pismem z dnia 29 czerwca 2010 r. poinformował skarżącego, że nie znajduje podstaw do zastosowania wnioskowanego przez skarżącego trybu względem wskazanej Uchwały ORA w S. Zgodnie z art. 4c ust. 1 p.o.a. o trwałej niezdolności do wykonywania zawodu orzeka okręgowa rada adwokacka. Naczelna Rada Adwokacka na podstawie art. 60 ustawy p.o.a uchyla uchwały okręgowych rad adwokackich sprzeczne z prawem. Działania podejmowane przez Prezydium NRA na podstawie art. 60 p.o.a. mają charakter nadzorczy w stosunku do uchwał o charakterze generalnym, a nie indywidualnym. Art. 60 cyt. ustawy upoważniający NRA do uchylania sprzecznych z prawem uchwał rad okręgowych, nie uprawnia tego organu do naruszenia zasady skargowości wynikającej z art. 46 p.o.a. ani do naruszania zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązujących w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej. A zatem nie jest dopuszczalne wzruszanie przez Naczelną Radę Adwokacką z urzędu w oparciu o art. 60 p.o.a. uchwał okręgowych rad adwokackich, podjętych w postępowaniach dotyczących spraw indywidualnych i prowadzonych w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach dotyczących wpisu na listę aplikantów adwokackich ani w sprawach dotyczących wznowienia tego postępowania NRA nie może działać w trybie art. 60 p.o.a., te bowiem postępowania toczą się na podstawie zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, który takich możliwości nie przewiduje dla organu II instancji. Sąd podkreślił, że Uchwała nr [...] ORA w S. dotyczy sprawy indywidualnej - wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie trwałej niezdolności do wykonywania zawodu adwokata przez adwokata B. K. W świetle przepisów ustawy Prawo o adwokaturze brak jest podstawy prawnej do wystąpienia z indywidualnym żądaniem zainicjowania procedury przewidzianej w art. 60 cyt. ustawy w sprawie indywidualnej. W związku z tym złożenie przez skarżącego pisma z żądaniem uchylenia Uchwały [...] ORA w S. z 31 maja 2010 r. nie obligowało Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej do podjęcia jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, czy też postanowienia. Zdaniem WSA przepisy ustawy o adwokaturze nie przyznają organowi kompetencji do wydania takiego aktu, a zatem sprawa niniejsza nie mieści się w granicach art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) jako że czynność, której podjęcia domaga się skarżący, nie jest żadnym z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie koszów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił : 1. naruszenie art.18 § 1 pkt 6 i 6a p.p.s.a. przez sędzię WSA U. W. , która wydała postanowienie WSA w W. z 10 lutego 2011 r. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (sygn. akt VI SO/Wa 2/11) uchylone przez NSA postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. (sygn. akt II GZ 226/11) oraz także sędzia U. W. wydała drugie postanowienie WSA w W. z 10 lutego 2011 r. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (sygn. akt: VI SO/Wa 1/11) uchylone przez NSA; postanowieniem z 11 maja 2011 r. (sygn. akt: II GZ 225/11), a więc w takiej sytuacji faktycznej i prawnej sędzia WSA U. W. - też sprawozdawca, wyłączona jest z mocy ustawy od orzekania w przedmiotowej sprawie; 2. naruszenie art. 6 § 1 pkt 3 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm. dalej: p.u.s.a.) przez to, że skład orzekający w przedmiotowej sprawie [..] mają ustawowy brak formalny - nie ukończenia studiów prawniczych w Polsce i uzyskania tytułu magistra prawa, który to fakt, nie został ujawniony w orzeczeniu dla skutków prawnych do uprawnienia do orzekania w ustroju Rzeczpospolitej Polskiej w sądzie administracyjnym wobec skarżącego podmiotu z mocy: konstytucyjnej zasady praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", a tak nie jest w przedmiotowej sprawie, gdyż przy stanowisku i nazwisku nie wykazano, że te osoby są z ustawy magistrami prawa zgodnie z treścią art.6 § 1 pkt 3 p.u.s.a.; 3. naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., art. 166 p.p.s.a. w związku z art.138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez rozbieżność między sentencją, a uzasadnieniem postanowienia o odrzuceniu skargi skarżącego w związku z tym, że w sentencji podaje się: "na bezczynność Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie wniosku o wydanie uchwały w trybie art. 60 ustawy Prawo o Adwokaturze" - zbitka słów WSA bez logiki prawniczej w tej postaci - a w uzasadnieniu podaje się: "wniósł skargę na bezczynność Naczelnej Rady Adwokackiej w sprawie jego skargi z dnia 15 czerwca 2010 r.", a zatem, sentencja dotyczy organu - Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rozstrzygniętej i rozpoznawanej w skardze kasacyjnej przez NSA (sygn. akt: II GSK 1598/11 oraz WSA: VI SA/Wa 2377/10), natomiast uzasadnienie dotyczy Naczelnej Rady Adwokackiej ze skargi skarżącego z 15 czerwca 2010 r. nierozpoznane, a więc postanowienie w treści jest rozbieżne w sentencji przez wykluczenie w uzasadnieniu tematu o NRA i nie nadaje się do analizy stanu faktycznego i prawnego, jednocześnie dwóch różnych organów o samoistnych kompetencjach jakimi są Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Naczelna Rada Adwokacka z ustawy z dnia 26 maja 1982 r. prawo o adwokaturze, co zastosował skład orzekający; 4. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe stosowanie praw skarżącego do wolności i do ochrony prawnej z art. 30, art. 31, art. 32, art. 40, art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 65, art. 8 i art. 87 ust. 1 Konstytucji w powiązaniu z art. 4a ust. 1 p.o.a. do wykonywania zawodu adwokata w kancelarii adwokackiej - w firmie prywatnej z art.434 k.c. w powiązaniu z art.2 i art.4-8 w zw. z ustawą z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz.1095 ze zm.) - w świetle art.17 ust.2 Konstytucji w powiązaniu z wyrokiem Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 29 maja 2001 r.(sygn. akt: I CKN 1217/98), który wiąże sądy administracyjne w ustroju Rzeczpospolitej Polskiej w świetle wskazanych przykładowo praw obywatelskich zawartych w ustawie zasadniczej w kierunku odmowy dania ochrony prawnej skarżącemu poza porządkiem prawnym szkodząc Narodowi Polskiemu - Suwerenowi z art. 4 Konstytucji z zachowań osób w zaskarżonym postanowieniu wbrew art. 7 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że sądy administracyjne sprawuje sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone w art. 184 Konstytucji RP. Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Jak wynika z powyższego, skarga na bezczynność organów służy w ograniczonym zakresie i może być skutecznie wniesiona, gdy organ nie wydaje w terminach przewidzianych prawem aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a. (decyzji lub postanowień). Skarga na bezczynność służy także wtedy, gdy organ nie podejmuje innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., to jest na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Art. 4c ustawy Prawo o adwokaturze nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej działania w żadnej z wyżej wymienionych form. To oznacza, że pismo złożone przez B. K. jest skargą w rozumieniu Działu VIII k.p.a., której złożenie rodzi jedynie obowiązek zawiadomienia o sposobie jej załatwienia. Takie zawiadomienie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 3 p.p.s.a. W związku z tym trafnie WSA uznał, że zwrócenie się przez skarżącego z żądaniem zawartym w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. nie wymagało podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem sporne żądanie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Działanie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej polegające na wysłaniu do skarżącego pisma wyjaśniającego z dnia 29 czerwca 2010 r. i brak dalszych działań nie podlegają kontroli sądowej. Brak aktywności organu polegający na niepodjęciu żadnych działań, co do złożonego przez stronę skarżącą żądania nie jest więc bezczynnością, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądowej. Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 18 § 1 pkt 6 i 6a p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tego samego sędziego, który wydał postanowienie uchylone przez NSA. Uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I GPS 1/10, uznano, że w razie uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego zażaleniem postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego lub zarządzenia przewodniczącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie ma zastosowania art. 185 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. i art. 198 p.p.s.a. (por: postanowienie NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II GZ 451/11). Nadto należy zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny dotyczy postępowania w innym przedmiocie, nie mającego wpływu na niniejszą sprawę. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 30, art. 31, art. 40, art. 41 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 65, art. 77 i art. 8 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP stwierdzić należy, że nie pozostaje on w związku z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, który odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucając naruszenie wymienionych wyżej przepisów Konstytucji RP nie wskazał w jakiej formie Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe unormowania. Powołane przepisy nie odnoszą się do kwestii związanych z bezczynnością Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie wniosku o wydanie uchwały w trybie art. 60 p.o.a. a procesowy charakter uchwały podjętej przez organy samorządu adwokackiego nie mógł spowodować naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie dotyczy bowiem praw i wolności, o których mowa w powołanych przepisach ustawy zasadniczej. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 w zw. z art.182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSA i WSA 2008, nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi i dlatego nie orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.