II GZ 226/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. akt VI SO/Wa 2/11 oddalające wniosek o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny za nieprzekazanie skargi w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wniosek B. K. o wymierzenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej grzywny za nieprzekazanie skargi w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 4 stycznia 2011 r. B. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.), wskazując, że za pośrednictwem Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę datowaną na dzień 16 września 2010 r. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, której organ nie przekazał w terminie 30 dni do Sądu, czym naruszył art. 54 § 2 p.p.s.a. Ponadto B. K. wniósł o spowodowanie przekazania przez Naczelną Radę Adwokacką powyższej skargi do Sądu. Następnie WSA w W. zauważył, że w Sądzie tym zawisła sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 2377/10 ze skargi B. K. z dnia 16 września 2010 r. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z akt sądowych tej sprawy, Sąd I instancji wywiódł, że skarga została nadana do Naczelnej Rady Adwokackiej w dniu 16 września 2010 r., a organ przekazał ją do Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 19 listopada 2010 r. Biorąc pod uwagę powyższe WSA w W. uznał, że z uwagi na przekazanie przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wymaganych dokumentów do Sądu, nałożenie na organ grzywny, w celu wymuszenia wykonania obowiązku określonego w art. 54 § 2 p.p.s.a., jest zbędne. Okoliczność zaś, że opóźnienie w przekazaniu do sądu skargi wraz z pozostałymi dokumentami jest nieznaczne, w ocenie Sądu, powoduje, że odpadła również przesłanka do nałożenia na organ grzywny jako sankcji za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. W zażaleniu na powyższe postanowienie B. K. wniósł o jego zmianę poprzez uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: błędną wykładnię art. 55 p.p.s.a., przez rażąco błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz odebranie mu praw obywatelskich z art. 30-86 Konstytucji, a w szczególności prawa do sądu z art. 45 w zw. z art. 7, art. 8, art. 87 ust. 1 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a., organ przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 55 p.p.s.a.). Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny. Jak zwrócono uwagę w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt I GPS 3/09 (opubl. w ONSAiWSA 2010/1/2), grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter dyscyplinująco-represyjny. Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta przed powiadomieniem sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ itp. Sąd może np. oddalić wniosek, gdy niezachowanie terminu było usprawiedliwione okolicznościami konkretnej sprawy (np. post. NSA z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 652/07, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podkreślono w uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 3 listopada 2009 r., konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy. Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku przez skarżącego. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchybiło określonemu trzydziestodniowemu terminowi do przekazania temu Sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, gdyż skargę, która została nadana w dniu 16 września 2010 r. przekazano do Sądu w dniu 19 listopada 2010 r. WSA w W. uznał jednak, że nałożenie na organ grzywny w celu wymuszenia wykonania obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. było zbędne ze względu na przekazanie akt, zaś oceniając, że opóźnienie w przekazaniu akt do Sądu było nieznaczne, stwierdził, iż odpadła przesłanka nałożenia grzywny jako sankcji na naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd jedynie na marginesie zauważył, że z faktu, iż skarżący wnioskował też o spowodowanie przekazania przez organ wniesionej przez niego skargi wynika, że był on przekonany, że skarga nie została do Sądu przesłana gdy składał przedmiotowy wniosek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe wskazuje, iż w sprawie nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśnione wszystkie okoliczności, które mają znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia o zasadności wniosku skarżącego. Przede wszystkim z poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń wynika jedynie kiedy skarga w tzw. sprawie głównej (tj., o sygn. akt VI SA/Wa 2377/10) została nadana do Naczelnej Rady Adwokackiej oraz kiedy organ przekazał ją wraz z odpowiedzią na skargę z aktami sprawy do Sądu. Natomiast w sprawie brak ustaleń co do tego, kiedy skarga ta wpłynęła do siedziby organu. Jednocześnie Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił przyczyn niedopełnienia tego obowiązku, gdyż w aktach sprawy brak dowodu na to, aby odpis wniosku o wymierzenie organowi grzywny został doręczony organowi celem umożliwienia złożenia odpowiedzi na wniosek. Trafnie przy tym zarzuca skarżący, że Sąd I instancji w komparycji zaskarżonego postanowienia nie oznaczył organu, którego dotyczy wniosek o wymierzenie grzywny. Sąd I instancji w motywach zaskarżonego postanowienia zauważył, że organ skargę wraz z pozostałymi dokumentami przekazał Sądowi z pewnym opóźnieniem, lecz przed złożeniem wniosku skarżącego, jednocześnie nie wyjaśnił bliżej, czy wnioskodawca rzeczywiście nie posiadał w tym zakresie wiedzy co do powyższych faktów. Przede wszystkim zaś z motywów zaskarżonego postanowienia nie wynika na jakim etapie postępowania sądowego była tzw. sprawa główna (sygn. akt VI SA/Wa 2377/10) w dacie złożenia przedmiotowego wniosku przez skarżącego, gdyż akta tej sprawy nie zostały załączone do akt niniejszej sprawy, ani też nie poczyniono w tym przedmiocie stosownych ustaleń. Z przyczyn wyżej wskazanych sprawa wymaga ponownego rozpoznania, w czasie którego Sąd I instancji winien mieć na względzie i poddać ocenie wszystkie te okoliczności, które mogą mieć wpływ na wymierzenie organowi grzywny tak co do zasady, jak i wysokości ewentualnej grzywny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji postanowienia.