II OSK 2516/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M.i J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2348/10 w sprawie ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. M. i J. M. solidarnie kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., VII SA/Wa 2348/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej "WSA") oddalił skargę T. M. i J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "GINB") z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją GINB, po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku T. i J. M., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...], którą po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwanego dalej "MWINB") z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy (zwanego dalej "PINB") z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB stwierdził, że kontrolowana decyzja organu wojewódzkiego utrzymująca w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zmianami - zwanej dalej "pb") w związku z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (ówcześnie obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zmianami - zwanej dalej "kpa") i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ówcześnie obowiązujący tekst: Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami - zwanej dalej "ppsa"), albowiem w stanie faktycznym i prawnym sprawy obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, brak było podstaw do utrzymania w mocy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, gdyż nie było już w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych, co wypełniało przesłankę określoną w art. 156 1 pkt 2 kpa, obligującą do stwierdzenia nieważności tej decyzji. GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji wydana w trybie art. 51 ust. 4 pb, została uchylona prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 29 stycznia 2009 r., VII SA/Wa 1430/08, który uprawomocnił się przed wydaniem badanej decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]. W tych warunkach MWINB utrzymując w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku art. 59 ust. 1 pb i art. 153 ppsa. Wiążąca ocena prawna wynikająca z tego wyroku powodowała, że niedopuszczalne w tym momencie było stwierdzenie spełnienia warunków przewidzianych w art. 59 ust. 1 pb, skoro nie było już w obrocie prawnym decyzji warunkującej w tym stanie faktycznym możliwość udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie sposób zatem przyjąć, iż w dacie wydawania przez organ wojewódzki decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji, organ mógł stwierdzić, czy obiekt spełniał wymagania wynikające z decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, skoro ta decyzja była już prawomocnie uchylona przez Sąd. Zdaniem GINB za bezzasadny należy uznać także zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wyłącznie w oparciu o decyzję PINB z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] i w związku z tym fakt uchylenia przez WSA wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009 r., VII SA//Wa 1430/08 decyzji MWINB z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Organ podkreślił, że decyzja PINB z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] jedynie zmieniła ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i to wyłącznie w zakresie projektu budowlanego, pozostawiając natomiast bez zmian pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...]. Zatem powyższa decyzja z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nadal w niezmienionym zakresie wywierała skutki prawne, dopóki nie została uchylona. Co też istotne, na podstawie materialno prawnej art. 51 ust. 4 pb w trybie zwyczajnym wydano właśnie decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i to ta decyzja kończyła postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 - 51 pb. Późniejsza zaś decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] była wydana w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie art. 155 kpa i była decyzją jedynie ją zmieniającą w określonej części. Jako taka, decyzja zmieniającą ma charakter wyłącznie subsydiarny, dodatkowy wobec decyzji zasadniczej, która w tym trybie została zmieniona. W efekcie wydanie decyzji z art. 155 kpa nie powoduje utraty bytu prawnego decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym na podstawie art. 51 ust. 4 pb. Reasumując GINB stwierdził, że uchylenie m. in. decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] przez Sąd administracyjny, i co istotne, uprawomocnienie się tegoż wyroku przed wydaniem ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę do WSA na powyższą decyzję wnieśli T. i T. M., dochodząc stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] października 2010 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., względnie o uchylenie tych decyzji. Skarżący wskazali, że GINB pominął fakt, iż pozwolenie na użytkowanie było wydane w oparciu o zupełnie inny projekt, zatwierdzony innymi decyzjami, a wyeliminowanie wyrokiem WSA decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r. nie może wywoływać jakichkolwiek skutków w odniesieniu do ww. decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. i [...] września 2007 r. Ponadto, zdaniem skarżących, zgodnie z przepisem art. 59 pkt 7 pb stroną niniejszego postępowania powinien być wyłącznie inwestor, zatem wspólnota Mieszkaniowa "[...]" nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Co więcej, w ocenie skarżących GINB nie był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie - właściwym był bowiem MWINB, a postępowanie winno dotyczyć decyzji organu pierwszej instancji. W piśmie z dnia 4 lutego 2011 r., pełnomocnik skarżących, w nawiązaniu do zarzutów skargi, wskazał że GINB nie odniósł się do negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji tj. nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym w związku z obrotem cywilnoprawnym, jaki nastąpił w odniesieniu do inwestycji. Pełnomocnik stwierdził także, że nie wszyscy aktualni właściciele lokali brali udziału w postępowaniu nieważnościowym (na tę okoliczność na rozprawie przedstawił kopie aktów notarialnych z dnia [...] czerwca, [...] lipca i [...] września 2010 r., potwierdzające obrót prawem do kilku lokali w przedmiotowej nieruchomości). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając sprawę WSA stwierdził, że w pełni podziela stanowisko GINB w zakresie wady rażącego naruszenia prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja organu pierwszej instancji i organu drugiej instancji, a w szczególności, na pełną aprobatę Sądu, zasługuje stanowisko GINB, zgodnie z którym bezzasadny jest zarzut skarżących, że badana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana wyłącznie w oparciu o decyzję PINB z dnia [...] lipca 2007 r. i w związku z tym fakt uchylenia przez WSA decyzji MWINB z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowych decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Co więcej pozwolenie na użytkowanie, udzielone decyzjami kontrolowanymi w postępowaniu nieważnościowym, jest rażąco wadliwe także z tego powodu, że w ramach kontroli obowiązkowej nie oceniono inwestycji pod względem zgodności z projektem dopuszczonym w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. Zdaniem WSA prawidłowe jest też stanowisko GINB, zgodnie z którym bezzasadny jest zarzut skarżących, że w sprawie przymiot strony przysługuje wyłącznie inwestorom. W kontekście zarzutu, że nie wszyscy aktualni właściciele wyodrębnionych w przedmiotowej nieruchomości lokali brali udziału w postępowaniu administracyjnym WSA wskazał, iż o stanie prawnym nieruchomości stanowi wypis z IV działów księgi, czy ksiąg wieczystych prowadzonych dla tej nieruchomości, a nie akty notarialne odzwierciedlające tylko fakt zawierania umów związanych z nieruchomością i o tym profesjonalny pełnomocnik zobowiązany był wiedzieć przygotowując materiał dowodowy w sprawie. Według WSA bezpodstawny jest także zarzut skarżących, że GINB nie był organem właściwym do orzekania w niniejszej sprawie. Wnosząc skargę kasacyjną od powyższego wyroku pełnomocnik T. i J. M. zażądał jego uchylenia w całości i przekazania sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b\ ppsa w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 kpa, w sytuacji w której w toku postępowania sądowoadministracyjnego zostało udowodnione (a co najmniej uprawdopodobnione), że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznych decyzji zezwalających na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] nie brali udziału nabywcy lokali mieszkalnych wyodrębnionych w ramach tego budynku, którym przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnościowego; 2) obrazę przepisu art. 106 § 3 ppsa poprzez nieprzeprowadzenie przez Sąd z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie niezbędnym do wyjaśnienia kręgu osób, którym przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym, a w zamian za to stwierdzenie przez Sąd, że profesjonalny pełnomocnik powinien wiedzieć, iż o stanie prawnym nieruchomości stanowi wypis z ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości, a nie akty notarialne odzwierciedlające fakt zawierania umów związanych z nieruchomością. Taka konkluzja Sądu ma miejsce w sytuacji, w której organ administracji nie dokonał żadnych ustaleń w powyższym zakresie, a pełnomocnik Skarżących na rozprawie w dniu 14 września 2011 r., na wyraźne życzenie Sądu, okazał będące w jego posiadaniu kserokopie aktów notarialnych dotyczących zbycia poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...], co zostało odnotowane w protokole rozprawy. Tym samym, uprawdopodobnione zostało, że w toku administracyjnego postępowania prowadzonego przez GINB nie brały udziału wszystkie osoby, którym przysługiwał przymiot strony (nabywcy lokali mieszkalnych). W konsekwencji, gdyby Sąd pierwszej instancji w tym zakresie miał dalsze wątpliwości, to powinien z urzędu przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, na mocy art. 106 § 3 ppsa; 3) przepisu art. 135 ppsa poprzez niezastosowanie przez Sąd śródków niezbędnych do usunięcia naruszeń prawa w toku postępowania administracyjnego, w sytuacji w której co najmniej uprawdopodobniony został fakt braku udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich podmiotów, którym przysługiwał status strony; 4) przepisu art. 141 § 4 ppsa poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i stanowiska skarżących w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przejawiające się w szczególności ustaleniem Sądu, iż z okazanych na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. kserokopii wynika, że obrót lokalami mieszkalnymi miał miejsce wyłącznie pomiędzy skarżącymi a ich dziećmi, podczas gdy z okazanej na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. umowy wynika, że nabywcą co najmniej jednego lokalu mieszkalnego był H. B. - osoba obca dla skarżących, który nie brał udziału w postępowaniu nieważnościowym i sądowoadministracyjnym. Ponadto - z ostrożności procesowej - podniesiono także zarzuty naruszenia: I) innych przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji: 1) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z naruszeniem przez organ administracji przepisów art. 156 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, w wyniku czego nie została uwzględniona skarga na decyzję GINB, w której to decyzji, wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym nie był w ogóle badany charakter skutków prawnych, które spowodowała ostateczna decyzja zezwalająca na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...] (pod kątem nieodwracalności skutków prawnych, wywołanych decyzją zezwalającą na użytkowanie); 2) niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa w związku z naruszeniem przez organ administracji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w sytuacji w której nie każde naruszenie prawa w toku postępowania w przedmiocie zezwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego stanowi przesłankę rażącego naruszenia prawa, gdy skarżący realizowali inwestycję na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji MWINB nr [...] z dnia [...] września 2007 r. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego przy ul. [...], wykonanego przez architekta A. M., a ta decyzja zatwierdzająca zamienny projekt budowlany nigdy nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; II) prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd przepisów art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zmianami - zwanej dalej "uwl"), w wyniku czego doszło do błędnego ustalenia przez Sąd (pomimo braku rozważań w tym zakresie przez organ administracji), że w niniejszej sprawie nie może być mowy o istnieniu przesłanki "nieodwracalnych skutków prawnych", podczas gdy podstawą sporządzenia czynności cywilnoprawnych - aktów notarialnych w przedmiocie wyodrębnienia własności lokali w budynku mieszkalnym przy ul. [...] - była ostateczna decyzja zezwalająca na użytkowanie przedmiotowego budynku, a w dalszej kolejności, między innymi na podstawie takiej decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku, prezydent sporządził "Kartotekę wszystkich lokali znajdujących się w budynku przy ul. [...]" oraz wydał stosowne zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych, będące podstawą sporządzenia aktów notarialnych dotyczących ustanowienia odrębnej własności poszczególnych lokali mieszkalnych. W obszernym uzasadnieniu wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie uznał skargi za zasadną w kontekście oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a jednocześnie wyręczył organ administracji w zakresie zbadania skutków prawnych wynikających z ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie i konwalidował postępowanie administracyjne, pomimo że co najmniej uprawdopodobniony został zarzut braku udziału w postępowaniu nieważnościowym oraz sądowoadministracyjnym osób - nabywców lokali mieszkalnych, którym przysługiwał przymiot strony postępowania nieważnosciowego. Na rozprawie przed WSA w dniu 14 września 2011 r. podniesiono, iż z posiadanej przez pełnomocnika skarżących wiedzy wynika, że co najmniej część lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o zezwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego, a przed stwierdzeniem nieważności tej decyzji przez GINB. organ administracji nie dokonał w toku postępowania nieważnościowego jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Na wyraźne żądanie Sądu, okazano posiadane przez pełnomocnika kserokopie aktów notarialnych - umów ustanowienia odrębnej własności poszczególnych lokali mieszkalnych. Fakt ten znalazł odzwierciedlenie w protokole rozprawy w dniu 14 września 2011 r., a pomimo tego WSA przeszedł do porządku dziennego nad tym stanem faktycznym i nie stwierdził wadliwości postępowania administracyjnego, w którym nie uczestniczyły wszystkie strony. Zdaniem autora skargi kasacyjnej WSA całkowicie zatem pominął brak jakichkolwiek ustaleń GINB w toku postępowania administracyjnego co do kręgu osób, którym przysługiwał status strony. Tymczasem skarżący poinformowali Sąd, że po uprawomocnieniu się decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego, a przed stwierdzeniem jej nieważności, co najmniej część lokali w tym budynku była przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Za błąd WSA uznano także to, że w dalszej części uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji stwierdzono, iż obrót cywilnoprawny lokalami mieszkalnymi dotyczył wyłącznie osób bliskich skarżącym (tzn. ich dzieci), w związku z czym Sąd pierwszej instancji dokonał dowolnych ustaleń, że nie mogło dojść do naruszenia praw jakichkolwiek osób w postępowaniu nieważnościowym. Niezależnie od powyższego podniesiono także zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa, w sytuacji w której zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 156 § 2 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, tj. w toku postępowania administracyjnego GINB nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do charakteru prawnego (tj. nieodwracalności) decyzji zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niedopuszczalnej albo oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako całkowicie bezpodstawnej, bowiem skarga pochodzi od osób nieuprawnionych. Dodatkowo przyjmując nieudolność w sporządzeniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż skoro przepisy dopuszczają także skargę z powodu naruszenia prawa, o ile mogło to mieć wpływ na wynik sprawy, to skarga powinna zawierać wyjaśnienie, czy i jaki wpływ "nieobecność innych osób" istotnie miała wpływ na cokolwiek. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez pominięcie wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych podniesiono zarzut niedopuszczalności badania tej kwestii. W dniu 23 marca 2012 r. do NSA wpłynęło pismo Wspólnoty Mieszkaniowej [...], z którego wynikało, że uczestnik postępowania prosi o przyspieszenia terminu rozpatrzenia skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na ww. pismo Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego (zwanego dalej "NSA") poinformowała, że ww. wniosek został pozytywnie rozpatrzony a termin posiedzenia może być wyznaczony w III. kwartale 2012 r. W drugiej odpowiedzi na skargę pełnomocnik H. B., na podstawie art. 33 § 2 ppsa, zgłosił udział H. B. w charakterze uczestnika postępowania na prawach strony i podniósł zarzut nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa ze względu na pozbawienie H. B. możliwości obrony jego praw, wnosząc tym samym o uchylenie w całości wyroku WSA i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ze względu na fakt, że H. B. nie brał udziału zarówno w postępowaniu przed organami administracji, jak również w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, mimo że sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. dotyczy interesu prawnego H. B. jako właściciela od dnia 24 września 2010 r. lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Odpowiadając na ww. odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa [...] wniósł o oddalenie ww. wniosku i odmowę dopuszczenia do udziału wnioskodawcy na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, kwestionując istnienie interesu prawnego po jego stronie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności NSA wskazuje, powtarzając swoje stanowisko zawarte w wyroku z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1585/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że przepis art. 59 ust. 7 pb, stanowiący iż stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w warunkach wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Przepis ten należy stosować z uwzględnieniem skutków nowelizacji pb dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Podstawowym celem tej nowelizacji było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego. Cel dokonanych zmian przepisów pb nie miał polegać na pozbawieniu funkcji gwarantującej ochronę obywatela przed negatywnymi skutkami działania organu. Mając to na uwadze prawodawca w art. 28 ust. 2 pb ograniczył krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę. Konsekwencją tej regulacji było również wprowadzenie zmian do treści art. 59 ust. 7 pb, wskazujących na inwestora jako jedyną stronę biorącą udział w tym końcowym fragmencie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Nie sposób jednak nie zauważyć, że proceduralne zawężenie kręgu podmiotów na tym etapie postępowania do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem i wynikiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z pozwoleniem. Zupełnie inna przedmiotowo a także podmiotowo sytuacja ma zaś miejsce wtedy, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu jest efektem niezgodnego z prawem zachowania się inwestora. Dyspozycja art. 59 ust. 7 pb ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Takie stanowisko przyjął też NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r., II OSK 1130/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W odniesieniu do pojęcia strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego prowadzonego w celu zalegalizowania budowy w konsekwencji nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, zastosowanie powinien mieć zatem przepis art. 28 ust. 2 pb wskazujący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Skoro bowiem istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to może się okazać, iż działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony (por.: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nowym, w którym krąg podmiotów postępowania wyznacza art. 28 kpa a nie przepisy szczególne prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze NSA wskazuje, że w będącym przedmiotem niniejszej sprawy postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ administracji publicznej nie przeprowadził właściwego postępowania, w którym wykazałby kto w tym postępowaniu ma przymiot strony i dlaczego innym podmiotom tego statusu nie przyznano. Zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, że także sąd pierwszej instancji uchylił się od zbadania tzw. strony podmiotowej postępowania nieważnościowego. Braki w tym zakresie nie są możliwe do naprawiania na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej. Z tych względów NSA nie dopuścił jako uczestnika postępowania kasacyjnego Pana H. B., czyli właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W., który nie był zawiadamiany w sprawie ani przez organy administracji publicznej, ani przez Sąd administracyjny (por.: wyrok NSA z dnia 2 marca 2007 r., II OSK 340/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na etapie postępowania przed NSA miałoby charakter przesądzający udział wnioskodawcy w dalszym postępowaniu. Braki w dokumentacji sprawy nie pozwalały natomiast na stosowną wypowiedź NSA w tym zakresie. Zgodnie z art. 188 ppsa NSA, przy spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek, uprawniony jest do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i rozpoznania skargi. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 28 kpa ma mieszany charakter (procesowo – materialny), zatem jego naruszenie może być podstawą zastosowania w orzeczeniu NSA art. 188 ppsa. Stąd wyrokiem NSA wyeliminował z obrotu prawnego nie tylko wyrok sądu pierwszej instancji ale także podlegające kontroli sądowoadministracyjnej decyzje organów administracji publicznej. Takie rozstrzygnięcie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne bowiem sprawa "wraca na etap postępowania administracyjnego" bez potrzeby angażowania w orzekanie sądu pierwszej instancji, który w warunkach konkretnej sprawy byłby zobowiązany do uchylenia kontrolowanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Wobec powyższego też, NSA ograniczając uzasadnienie wyroku wyłącznie do wyjaśnienia, jaka przyczyna spowodowała podstawową nieprawidłowość wyroku sądu pierwszej instancji i kontrolowanych decyzji, gdy chodzi o stronę podmiotową postępowania orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1.