II SA/Bd 470/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. E., K. W., M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy zainicjowanej wnioskiem W. J. E., M. A. W. i K. M. W. - spadkobierców S. E. , o ustalenie i wypłatę w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) odszkodowania za nieruchomość o powierzchni 6.863,7 m2 położoną we W. przy ul. [....] (dawna ul. [...]), Prezydent Miasta W. działając jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), orzekł o umorzeniu postępowanie w sprawie w/w wniosku o odszkodowanie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] Wojewoda P. orzekł o wywłaszczeniu z dniem 9 maja 1945 r. w/w nieruchomości gruntowej od ówczesnego jej właściciela S. E. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem dla Polskich Kolei Państwowych Okręgu Ł., ponieważ grunt ten został zajęty w czasie okupacji na cele kolejnictwa i zostały na nim wybudowane przez okupanta dwa bloki na mieszkania dla pracowników kolejowych, a po ustąpieniu okupanta nieruchomość ta była nadal użytkowana do tychże celów. O wywłaszczeniu tym orzeczono na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. R.P. z 1934 r., Nr 86, poz. 776) i dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz.U. R.P. Nr 20, poz. 138). W świetle powyższego organ zaznaczył, że obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości (art. 128 ust. 1 tej ustawy) oraz, że kwestie wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości ustawa ta reguluje w rozdziale 5 dziale III, w tym m.in. w przepisie art. 129 ust. 1, który stanowi, że odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości z zastrzeżeniem ust. 5 tegoż artykułu. Z brzmienia wskazanego ustępu wynika, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu m.in. gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). W kontekście wskazanego przepisu organ zaznaczył, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz treści art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi iż ustawa ta obowiązuje od dnia 1 stycznia 1998 r., że omawiana ustawa ma zastosowanie do aktów wywłaszczeń dokonanych po dacie - 1 stycznia 1998 r., gdyż brak jest przepisów przejściowych pozwalających rozszerzyć jej stosowanie do przypadków wywłaszczeń i przejęć nieruchomości dokonanych przed wejściem jej w życie, na podstawie innych aktów prawnych. Rozszerzenie takie przewiduje jedynie art. 216 ustawy, jednak wyłącznie w zakresie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, co wyklucza zdaniem organu możliwość jego zastosowania w niniejszej sprawie. Wskazane stanowisko oparte jest, jak podkreślił organ, przede wszystkim na ogólnej zasadzie dotyczącej obowiązywania aktu prawnego, mówiącej iż akt prawny wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia albo w innym wskazanym terminie i ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tego dnia. Jeśli natomiast wolą prawodawcy jest stosowanie aktu prawnego do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie aktu, to racjonalny ustawodawca powinien w tej materii zamieścić odpowiedni przepis. Skoro więc art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. i żaden przepis tej ustawy nie rozszerzył zakresu jego obowiązywania na wzór w/w art. 216, to tym samym nie może on mieć zastosowania do wywłaszczeń dokonanych przed tą datą i ustaleń z tego tytułu odszkodowania, lecz należy go stosować wyłącznie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami (w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r.), jeśli na skutek naruszenia prawa decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu. Z uwagi zatem na okoliczność, że w trybie powołanego przez wnioskodawców art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może zostać ustalone odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną w 1949 r. oraz, że brak jest także innych podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego, organ I instancji stwierdził, że brak jest materialnoprawnych podstaw do orzeczenia o przedmiocie żądania i, że w związku z tym zainicjowane nim postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawców od w/w decyzji organu I instancji, opartego na zarzutach naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 63 i art. 105 § 1 kpa, Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...], na postawie art. 138 §1 pkt 1 kpa, orzekł o otrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, podtrzymują w całości stanowisko organu I instancji, iż obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami nie daje możliwości ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w 1949 r., albowiem przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia jej w życie, a więc do spraw w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Na powyższą decyzję organu II instancji wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji wnioskodawcy zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 7 kpa poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do organów państwa i art. 9 kpa poprzez nienależyte i niewyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, co przejawiało się w szczególności w kilkukrotnym przedłużaniu postępowania administracyjnego, nie ustaleniu żadnych istotnych okoliczności sprawy, nie rozważeniu kwestii, że wstępni wnioskodawców wielokrotnie w różnej formie zgłaszali żądanie rekompensaty za pozbawienie ich prawa własności nieruchomości i że wnioski te nie zostały rozpoznane; - art. 63 kpa poprzez nieuzasadnione przyjęcie, na wzór sądownictwa powszechnego, że wskazana przez stronę we wniosku podstawa prawna jest wiążąca dla organu, tymczasem nie należy ona do minimalnych wymagań wniosku i w przypadku jej powołania nie ma ona wiążącego charakteru dla organu rozpoznającego sprawę, w związku z tym stwierdzenie przez organ, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić materialnoprawnej podstawy ustalenia odszkodowania nie może samo w sobie prowadzić do umorzenia postępowania; - art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i dowolne uznanie, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu, tymczasem materialnoprawna podstawa żądania istniała zarówno w dacie wywłaszczenia – przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu wywłaszczeniowym przewidywały wywłaszczenia wyłącznie ze względów wyższej użyteczności za odszkodowaniem, ustalonym w pieniądzu albo nieruchomości zamiennej, na wniosek wywłaszczającego bądź w przypadku jego braku na wniosek właściciela, który w przypadku przedmiotowej nieruchomości takie żądanie bezskutecznie złożył, jak i istnieje w chwili obecnej – gwarantują ją przepisy Konstytucji RP; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 129 ust. 3 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie w sprawie, podczas gdy z brzmienia tego przepisu wynika, iż dotoczy on przede wszystkim stanów faktycznych sprzed dnia wejścia w życie wskazanej ustawy dotyczących ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, zważywszy że od dnia 6 kwietnia 1997 r. obowiązywała Konstytucja RP, która w art. 21 ust. 2 chroni prawa do odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (wobec wskazanej gwarancji konstytucyjnej mało prawdopodobnym jest wywłaszczenie po dniu 1 stycznia 1998 r. bez odszkodowania) i, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu (w takiej sytuacji przyjęcie, że sporny przepis miałby być stosowany tylko do stanów zaistniałych po 1 stycznia 1998 r. powodowałaby że przepis ten miałby znacznie marginalne). W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami prawa procesowego, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Nie może natomiast rozpoznać sprawy kierując się kryteriami słuszności czy sprawiedliwości społecznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w omawianym zakresie, Sąd nie stwierdził, aby naruszała ona prawo. Z uwagi na okoliczność, że istota sporu między stronami w przedmiotowej sprawie dotyczy kwestii istnienia w obecnie obowiązujących przepisach podstawy prawnej do wydania decyzji o odszkodowaniu za grunty wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jako podstawowego aktu prawnego który aktualnie reguluje zagadnienia dotyczące wywłaszczania nieruchomości oraz ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości (w szczególności w dziale III, rozdziale 4 i 5 ustawy), należy w pierwszej kolejności wskazać, iż przywołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, w jej art. 128 ust. 1, wyraźnie stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Zasadą wyrażoną w art. 129 ust. 1 w/w ustawy jest orzekanie przez właściwy organ o odszkodowaniu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wyjątki od tej zasady przewidziane zostały w przepisie art. 129 ust. 5 w/w ustawy, który określa enumeratywnie sytuacje, w których wydaje się odrębną decyzję o odszkodowaniu, w tym m.in. sytuację gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (art. 129 ust. 5 pkt 3). Z przypadkiem pozbawienia prawa własności bez odszkodowania mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Rozważenia wymagało zatem czy przepis ten może mieć zastosowanie do przypadku wywłaszczenia nieruchomości bez odszkodowania, które nastąpiło w 1949 r. Niewątpliwie przytoczony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż nie wynika z jego treści jednoznacznie zakres sytuacji jaki obejmuje hipoteza tego przepisu, tj. czy ma mieć on zastosowanie do sytuacji faktycznych sprzed wejścia w życie wskazanej ustawy, czy też do sytuacji zaistniałych po jej wejściu w życie, w których na skutek naruszenia przepisów ustawy, wydana została odrębna decyzja o wywłaszczeniu bez orzeczenia o odszkodowaniu, bądź do obu tych sytuacji łącznie, czy też wreszcie, że omawiany przepis stanowi "reaktywowanie" nieobowiązującego już art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Zdaniem sądu odpowiedzi odnośnie wskazanej wątpliwości interpretacyjnej, należy poszukiwać w ogólnych zasadach dotyczących obowiązywania aktów normatywnych w polskim systemie prawnym oraz w przepisach intertemporalnych i końcowych ustawy o gospodarce nieruchomościami. I tak zgodnie z ogólnymi regułami odnoszącym się do aspektu czasowego obowiązywania aktu normatywnego, akt taki (norma prawna, przepis prawny) obowiązuje w okresie od wejścia w życie do momentu jego uchylenia. Akt normatywny wchodzi w życie albo z momentem jego ogłoszenia w oficjalnym dzienniku promulgacyjnym albo w momencie późniejszym, który on sam określa. Zasadą jest więc, że ma on zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od daty wejścia jego w życie. Zdarzają się jednak sytuacje, że określony akt normatywny stosuje się także do wydarzeń, które miały miejsce przed wejściem jego w życie. W takim jednak przypadku, obowiązkiem ustawodawcy jest zamieszczenie w danym akcie wyraźnego przepisu stanowiącego o tym wyjątku i nadaniu mocy wstecznej ustawie (normie prawnej, przepisowi prawa). W przypadku ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wskazał w art. 242, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., a zatem że ma ona zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. Przepisem wskazanej ustawy rozszerzającym zakres jej zastosowania na sytuacje mające miejsce przed dniem jej wejścia w życie (wywłaszczenia dokonane nie pod rządem ustawy tj. począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r., lecz przed tą datą), jest art. 216, który jednak odnosi się jedynie do przepisów działu III, rozdział 6 ustawy dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a więc nie obejmuje przepisów rozdziału 5 regulujących kwestie odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości, a ponadto pozwala on stosować odpowiednio przepisy rozdziału 6 wyłącznie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych w sposób enumeratywny w nim wymienionych. Wśród tych aktów nie wymienia się rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym ani dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r., a więc aktów stanowiących postawę prawną wywłaszczenia strony skarżącej z przedmiotowej nieruchomości. Należy także zaznaczyć, że żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie rozszerzył, na wzór wskazanego art. 216, zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy, określając że na zasadzie wyjątku od zasady nie działania prawa wstecz ma on mieć zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem jej wejścia w życie, tj. dniem 1 stycznia 1998 r. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, iż analizowany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie wyłącznie do wywłaszczeń dokonanych pod rządami tej ustawy, to jest w okresie od dnia 1 stycznia 1998 r., gdzie na skutek naruszenia przepisów decyzja wywłaszczeniowa nie rozstrzygnęła o odszkodowaniu, a nie obejmuje wywłaszczeń dokonanych bez ustalenia odszkodowania przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc i tych mających miejsce w 1949 r. (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r. o sygn. akt I OSK 710/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Rz 260/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. o sygn. akt II SA/Lu 144/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt II SA/Gl 826/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Po 688/07). W świetle powyższego trafne jest stanowisko organów o zasadności umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na brak materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Podstawy tej bowiem nie mógł w okolicznościach przedmiotowej sprawy stanowić omówiony art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale i także jak słusznie zauważył, wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ I instancji, brak jest innych podstaw prawnych do ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, uznając zarzuty skargi za niezasadne, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.