II SA/Bd 388/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasad podłączenia użytkowników do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Prokurator Rejonowy Bydgoszcz – Północ w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w Dobrczu nr XXII/252/2001 z 31 marca 2001 r. w sprawie zasad podłączenia użytkowników do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej. Zarzucając naruszenie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zwanej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały "włączenie użytkownika do gminnej sieci kanalizacyjnej następuje po wniesieniu przez zainteresowanego kwoty równej 50 q. żyta wg ceny przyjętej do podatku rolnego w danym roku podatkowym za jedno przyłącze. Kwota ta stanowi udział finansowy użytkownika w kosztach budowy kolektorów głównych". Wprowadzona w ten sposób opłata ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez upoważnienia ustawowego. Taką podstawą nie jest wskazany w zaskarżonej uchwale art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ponieważ ustalanie opłat za podłączenie do sieci wodociągowo – kanalizacyjnej nie mieści się w pojęciu zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Podstawy takiej nie tworzy również art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej wespół z art. 18 ust. 1 u.s.g. i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ponadto zaskarżona uchwała stanowi, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2001 r. W świetle ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zgodnie z art. 5 tej ustawy możliwe jest nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa praw nie stoją temu na przeszkodzie. Przedmiotowa uchwała została podjęta 31 marca 2001 r., z treści uchwały wynika, iż wchodzi ona w życie z dniem ogłoszenia, z mocą obowiązującą od 1 kwietnia 2001 r. Zdaniem Prokuratora porównanie wymienionych dat prowadzi do wniosku, iż uchwała ta wchodzi w życie z mocą wsteczną, a więc z naruszeniem zasady, iż prawo nie działa wstecz oraz art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała ponadto sytuacja wyjątkowa, określona w art. 5 tej ustawy, która pozwoliłaby na nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy określić charakter regulacji zaskarżonej uchwały. Z jej treści wynika, że osoba zainteresowana włączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej może to zrobić tylko wówczas, kiedy uiści odpowiednią opłatę, tj. kwotę równą 50 q. żyta wg ceny przyjętej do podatku rolnego w danym roku podatkowym, za jedno przyłącze. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst obowiązujący w momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały - Dz. U. z 1996 r., Nr 132, poz. 622; z późn. zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej. Przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest zatem obowiązkiem właścicieli nieruchomości. Obowiązek ten został obwarowany sankcją karną (art. 10 ust. 2 ww. ustawy). W konsekwencji należy stwierdzić, że każdy właściciel nieruchomości z terenu gminy Dobrcz chcący wywiązać się z ustawowego obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej nie może tego zrobić bez uiszczenia określonej uchwałą opłaty. Określona zaskarżoną uchwałą opłata ma zatem charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, określonej bezpodstawnie jako "udział finansowy użytkownika w kosztach budowy kolektorów głównych", co sugeruje jej dobrowolny charakter. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, opubl. w "Orzecznictwie w sprawach samorządowych" z 2001 Nr 4 poz. 129, OSP z 2002 Nr 6 poz. 75 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 49520) pogląd, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Pogląd ten ma podstawę w Konstytucji RP. Z przepisu art. 84 Konstytucji, zamieszczonego w ramach regulacji dotyczących środków ochrony wolności i praw człowieka i obywatela, wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Nie ma przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia ww. opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Takim przepisem nie jest powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. W orzecznictwie NSA i SN zgodnie przyjęto, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (np. wyrok NSA z 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSN IAPiUS 1996, nr 6, poz. 80). Pogląd ten podziela także Sąd w niniejszym składzie. Już powyższe istotne uchybienie przepisom prawa pociąga za sobą obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Należy ponadto zauważyć, że zaskarżona uchwała ma charakter generalny i abstrakcyjny, tj. spełnia kryterium aktu prawa miejscowego. Tym samym taka uchwała, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.), z zachowaniem przewidzianego w art. 4 ust. 1 tej ustawy czternastodniowego terminu wejścia w życie uchwały, liczonego od dnia opublikowania jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia, przy czym brak jest przesłanek ustalenia innej daty wejścia w życie, stosownie do art. 5 powołanej ustawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.