III SA/Kr 1236/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 8, art. 36 pkt 1 lit., art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175 poz. 1362, z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 127 poz. 1055) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji - Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], przyznał zasiłek stały R. M. od dnia 1 maja 2010 r. do dnia 28 lutego 2013 r. w kwocie 277,00 zł miesięcznie. Jako podstawę rozstrzygnięcia decyzji wskazano art. 104, art. 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 19 i 20, art. 37, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055). W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że R. M. jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, przy czym niepełnosprawność ma charakter czasowy - określono ją do dnia 28 lutego 2013 r. Następnie organ I instancji wskazał, że R. M., prowadzący jednoosobowe gospodarstwo domowe, otrzymuje pomocy finansową od matki w kwocie 200 zł. Nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W związku z tym, z uwagi na treść art. 37 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji orzekł o przyznaniu pomocy w wysokości 277, 00 zł. Organ uzależnił przy tym otrzymywanie zasiłku od podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, wskazując przy tym dzień 5 sierpnia 2010 r. jako termin, w którym, świadczeniobiorca powinien zgłosić się do miejskiego ośrodka pomocy społecznej w celu zawarcia kontraktu socjalnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. M. wskazując, że jest ona niemożliwa do wykonania dla niego w zakresie dotyczącym zawarcia kontraktu socjalnego, który narzuca mu podjęcie szkolenia. Podkreślił, że oferta przedstawiona przez organ zawiera propozycje pracy, które nie dotyczą jego zawodu, a jego aktualny stan psychiczny, ze względu na to, że jest w trakcie leczenia lekami psychotropowymi, nie pozwala na przyswojenie jakiejkolwiek wiedzy. Oświadczył, że aby uzyskać możliwość pracy w zakładzie pracy chronionej zarejestruje się grodzkim urzędzie pracy po wizytach u lekarza psychiatry oraz u lekarza neurologa, u którego leczy się z powodu padaczki. Wskazał, że nie miał możliwości, z powodu braku ubezpieczenia, ciągłości leczenia się, w związku z tym jego stan się pogorszył. Dodał, że w maju urodził mu się syn. W związku z tym zwrócił się o wypłacanie zasiłku stałego w pełnej kwocie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy wskazało, że R. M. jest pełnoletnią osobą niepełnosprawną. Na mocy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 kwietnia 2010 r. został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności - wskazano przy tym, że w stosunku do R. M. możliwe jest podjęcie zatrudnienia jedynie w warunkach pracy chronionej. W związku z tym organ stwierdził, że spełniona została przesłanka z art. 7 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pierwsza przesłanka, o której mowa w art. 37 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Z akt sprawy wynika także, że R. M. otrzymuje miesięcznie pomoc finansową ze strony matki w wysokości 200 zł. Powyższe pozwala stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki do przyznania zasiłku stałego, a jego wysokość wynosi 277 zł (477 zł - 200 zł). W kwestii ustalenia okresu, na jaki przyznano świadczenie w niniejszej sprawie, organ wskazał na regulację art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Wniosek o przyznanie zasiłku stałego wraz z wymaganą dokumentacją R. M. złożył w dniu 12 maja 2010 r., więc począwszy od maja 2010 r. uzyskał prawo do tego świadczenia. Koniec okresu, na jaki należało przyznać świadczenie, wyznacza natomiast dzień, w którym upływa termin ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, a zatem dzień 28 lutego 2013 r. Organ I instancji prawidłowo, zatem ustalił datę początku i końca przysługiwania przedmiotowych świadczeń. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Podkreślono ponadto, że ustawodawca w sposób ścisły określił zasady przyznawania i sposób obliczania zasiłków stałych nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. Nie jest możliwe, zatem zwiększenie wysokości zasiłku stałego, gdyż jego wysokość została oznaczona przez ustawę jako różnica pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Sytuacja życiowa danej osoby nie może wpływać na zwiększenie wysokości świadczenia. W związku z tym nie jest możliwe uwzględnienie urodzin syna jako okoliczności, która pozwalałaby na zwiększenie świadczenia. Jednocześnie organ zaznaczył, że R. M. prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jak wynika z akt sprawy, syn pozostaje z matką, a R. M. nie wykazał jakichkolwiek wydatków związanych z utrzymaniem syna (przede wszystkim alimentów). Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej od dochodu uzyskiwanego przez daną osobę odlicza się kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W niniejszej sprawie wydatki z tego tytułu nie zostały wykazane. Przyjąć należało, zatem dochód w wysokości 200 zł miesięcznie. Odnosząc się natomiast do uzależnienia wypłacania zasiłku od podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, organ wskazał, że warunek współdziałania z organami pomocy społecznej wynika z samej ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że R. M. posiada pewne, choć skromne, możliwości znalezienia pracy, z której mógłby zacząć się samodzielnie utrzymywać (ma możliwość starania się o podjęcie pracy w warunkach pracy chronionej). Ponadto możliwość zamieszkiwania w mieszkaniu należącym do matki (szczególnie w przypadku braku konieczności opłacania opłat mieszkaniowych) stanowi okoliczność korzystną dla niego (brak konieczności wynajmowania mieszkania we własnym zakresie itd.), która powinna stanowić czynnik ułatwiający wychodzenie z trudnej sytuacji życiowej. W związku z tym, że na okres otrzymywania zasiłku, a także przez kolejne 30 dni po upływie tego okresu, R. M. jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym, ma ona również możliwość w tym czasie kontynuowania leczenia. Nie jest również wykluczone zwrócenie się o pomoc w formie zasiłku celowego w sytuacji braku środków na opłacenie kosztów leczenia. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie uzasadnione jest, zatem wymaganie podjęcia przez R. M. współpracy, m.in. poprzez zawarcie kontraktu socjalnego. Ponadto organ wskazał, że sam R. M. może również we własnym zakresie poszukiwać i wskazywać określone możliwości podejmowania zatrudnienia odpowiadające jego kwalifikacjom i aktualnym predyspozycjom. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 30 sierpnia 2010 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył R. M. podnosząc, że decyzja jest dla niego niezrozumiała i nieczytelna. Odnosząc się do otrzymywanej do matki pomocy finansowej w kwocie 200 zł, skarżący wskazał, że został zmuszony do napisania takiego oświadczenia przez Kierownika i Panią K. pod groźbą oddania do sądu sprawy o przyznanie alimentów od matki na rzecz skarżącego. Podniósł, że matka jest na emeryturze, z której po opłaceniu czynszu i wszelkich opłat mieszkaniowych oraz zakupu lekarstw i przeznaczenia 200 zł na rzecz skarżącego, pozostaje około 400 zł. Odnosząc się do stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie ponosi żadnych wydatków na syna, skarżący podniósł, że nie pracuje i pobiera zasiłek w kwocie 277 zł, wiec nie ma z czego płacić alimentów. Skarżący wskazał także, że złożył w dniu 6 stycznia 2010 r. wniosek o zasiłek celowy, jednak otrzymał decyzję odmowną. Odnosząc się do podpisania kontraktu socjalnego skarżący podniósł, że nie jest skory do nauki w jego wieku, a ponadto nie jest zainteresowany proponowanymi kursami, ponieważ chce robić to, co lubi i umie robić. W dniu 13 marca 2010 r. został zarejestrowany w gminnym urzędzie pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy i stamtąd oczekuje propozycji pracy. Na końcu zaznaczył, że w dniu 21 września 2010 r. został pozbawiony zasiłku stałego w kwocie 277 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja przyznająca zasiłek stały. Nie ulega żadnej wątpliwości, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasiłek ten, w świetle tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, przysługuje, bowiem pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Skarżący oprócz spełnienia kryterium dochodowego legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, a więc jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy, co wyczerpuje wszelkie wymogi do przyznania mu tego rodzaju świadczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że niezdolność do pracy nie jest tożsama z niepełnosprawnością. Osoba niezdolna do pracy nie musi być niepełnosprawna, a niepełnosprawny może być zdolny do pracy, niemniej może on wykonywać pracę chronioną, w warunkach przystosowanych do stopnia niepełnosprawności. Analiza akt administracyjnych pozwoliła na stwierdzenie, że skarżący od 2003 r. otrzymywał pomoc w postaci zasiłku stałego. Sukcesywnie, od momentu uzyskania w 2003 r. orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, zaliczającego go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, po upływie okresu ważności tego orzeczenia występował ze stosownym wnioskiem o uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności, a po jego uzyskaniu, ubiegał się o wydanie mu kolejnej decyzji przyznającej mu pomoc w postaci zasiłku stałego aż, do 2010 r., kiedy orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z 15 lutego 2010 r. zaliczono go nie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności jak dotychczas, lecz do lekkiego, datowanego od 1 stycznia 2010 r. Na skutek odwołania skarżącego Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, orzeczeniem z 8 kwietnia 2010 r. uchylił orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z 15 lutego 2010 r. i zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności przyjmując, że stopień ten datuje się od 8 lutego 2001 r. Skutkiem powyższego nastąpiła kontynuacja umiarkowanego stopnia niepełnosprawności skarżącego, dająca mu podstawy, przy spełnianiu kryterium dochodowego, do ubiegania się o przyznanie mu pomocy w postaci zasiłku stałego. Istotnie, zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 ustawy świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, jednak skarżący nie może ponosić winy, że został w sposób błędny zaliczony do niewłaściwego stopnia niepełnosprawności, co w konsekwencji spowodowało, iż nie mógł on ubiegać się w styczniu 2010 r. o kontynuowanie świadczenia w postaci zasiłku stałego. Mógł to uczynić dopiero w maju 2010 r. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, w szczególności wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 743/05, wynika, że: "w sprawie o kontynuację zasiłku stałego, w której kolejne orzeczenie o niepełnosprawności zostało przez uprawnione organy wydane z opóźnieniem wskutek okoliczności, za które strona nie ponosi odpowiedzialności, nie ma zastosowania przepis określający początek przyznania i wypłacania zasiłku, uzależniając go od daty złożenia wniosku", (por. wyroki: - WSA w Poznaniu z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. V SA/Po 325/07, - WSA w Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 493/07, - WSA w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Rz 713/07, - WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. IV SA/GL 732/07, oraz - WSA w Poznaniu z dnia 13 marca 2008 r., sygn. IV SA/Po 839/07). Uznać należało, więc w rozpatrywanej sprawie istnienie ciągłości świadczenia, a organy orzekające winny były przyznać skarżącemu, świadczenia w postaci zasiłku stałego, co najmniej od stycznia 2010 r. Stanowisko to wynika z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 28/07, OTK A 9/07/106. Trybunał orzekł, że: art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 69 Konstytucji RP. Na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, obowiązują podobne zasady przyznawania świadczeń związanych z niepełnosprawnością (art. 16 i 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odpowiednio art. 37 i 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), albowiem jednym z warunków ich uzyskania jest ustalenie niepełnosprawności przez odpowiedni organ w odrębnym postępowaniu. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "niedopuszczalne jest, by ryzyko nieprawidłowego działania administracyjnego (w postaci nieterminowości, wadliwego, bo błędnego dokonania oceny niepełnosprawności, jak to miało miejsce w sprawie skarżącego) było przerzucone na osobę ubiegającą się o zasiłek (pielęgnacyjny)". Trybunał stwierdził także, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonują stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji, z którego wynika, że przepisy Konstytucji są źródłem prawa i stosuje się je bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że osobom niepełnosprawnym władza publiczna udziela, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy, komunikacji społecznej. Zasiłek stały jest takiego rodzaju świadczeniem okresowym, którego konstytucyjnym celem jest zapewnienie osobie niepełnosprawnej bieżącej egzystencji. Celu takiego w zakresie początkowego terminu przyznawania i wypłacania nie spełnia art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej w sytuacji przedłużającego się postępowania w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności, czy błędnego zaliczenia do stopnia niepełnosprawności, gdy poprzednie orzeczenie straciło swą ważność. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie istnieje uzasadniona podstawa do wspierania stanowiska, wyrażonego nie tylko w powołanym orzecznictwie sądów administracyjnych, co do braku zastosowania art. 106 ust. 3 ustawy w przypadku kontynuacji świadczenia, a przede wszystkim we wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej posiada moc powszechnie obowiązującą i jest ostateczny. Organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały, zatem błędnej wykładni przepisu art. 106 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej i wadliwie go zastosowały, nie uwzględniając treści w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co miało wpływ na wynik sprawy. W ponownym rozpatrzeniu sprawy wyjaśnienia wymagać też będzie kwestia dobrowolności oświadczenia skarżącego o otrzymywaniu 200 zł dochodu od matki, które jak podniósł złożył pod presją urzędników. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.