II SAB/Kr 68/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.C.-G. , reprezentowanej przez pełnomocnika P.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. postanawia: I. skargę odrzucić, II. zwrócić skarżącej M.C.-G. cały uiszczony wpis w wysokości 100 zł (słownie sto złotych). Na podstawie akt sprawy wynika, że w dniu 28 grudnia 2010 r. M.C.G. , reprezentowana przez swojego męża będącego zarazem pełnomocnikiem P.G. , wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu K. (akta sprawy, karta nr [...] ). W skardze tej wskazano, że pomimo złożenia w dniu 29 czerwca 2009 r. pisma domagającego się podjęcia postępowania zmierzającego do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku przy ul. [...] w S. , do dnia wniesienia tej skargi żadnych czynności organ nie podjął. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie jako bezzasadną. Wskazał, że w zakresie tej sprawy toczyły się liczne postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne, a ponadto w dniu 22 lutego 2011 r. zostało wszczęte postępowanie celem zbadania zgodności z prawem budynku mieszkalnego-handlowego na działce nr [...]. Ponieważ Sąd z urzędu stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się identyczna w treści skarga z dnia 10 grudnia 2010 r. wniesiona osobiście przez M.C.-G. (akta sprawy, karta nr [...] oraz skarga z dnia 20 stycznia 2011 r. również dotycząca ww. bezczynności organu i wniesiona przez skarżącą osobiście – Sąd zarządzeniem z dnia 31 marca 2011 r. zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, które z ww. pism należy traktować jako skargę i jaki jest przedmiot zaskarżenia. Sąd zmierzał bowiem do ustalenia rzeczywistego zakresu zaskarżenia. W odpowiedzi na to zarządzenie skarżąca oświadczyła, że prosi o potraktowanie jako skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargi z dnia 28 grudnia 2010 r. W związku z tym Sąd ponownie wezwał skarżącą, aby przedłożyła pełnomocnictwo udzielone swojemu mężowi do jej reprezentowania, a to dlatego, że skarga z dnia 28 grudnia 2010 r. została wniesiona przez P.G. , występującego jako pełnomocnik M.C.-G. Sąd zwrócił się również o wyjaśnienie, czy wniesienie skargi było poprzedzone zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (akta sądowe, karta nr [...]). W odpowiedzi na to wezwanie skarżąca przedłożyła odpis pełnomocnictwa oraz oświadczyła, że przed wniesieniem skargi nie wnosiła zażalenia na niezałatwienie sprawy. W aktach sprawy znajduje się kopia zażalenia na niezałatwienie sprawy wniesiona przez pełnomocnika skarżącej P.G. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 17 kwietnia 2011 r. (akta sądowe sprawy, karta nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach na bezczynność organów administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej daje w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 1 pkt 1 – 4a P.p.s.a. Sąd rozpatruje skargi na bezczynność organu w sprawach dotyczących wydania decyzji administracyjnej, postanowienia wydawanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydawanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, czy też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga wniesiona przez skarżącą podlega odrzuceniu, w tym samym niedopuszczalnym jest merytoryczna ocena sprawy. Strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku przeprowadzenia sprawy dotyczącej zgodności z prawem użytkowania budynku na działce nr [...]. Sprawa administracyjna to postępowanie, które kończy się wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego. Tym samym skarga na bezczynność w zakresie braku rozpoznania sprawy stanowi w istocie skargę na brak wydania aktu administracyjnego (decyzji) kończącego postępowanie administracyjne. Merytoryczne badanie przez sąd administracyjny bezczynności organu możliwe jest jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Podstawową przesłanką dopuszczalności skargi, czyli warunkiem prawidłowego jej wniesienia jest wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego - art. 52 § 1, 3 i 4 P.p.s.a. Postępowanie sądowoadministracyjne nie zastępuje postępowania administracyjnego i nie może być uruchomione, jeżeli nie zostały uruchomione środki weryfikacji kwestionowanej bezczynności organu dostępne stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Wykluczone jest natomiast skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu administracji z pominięciem trybu instancyjnego. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie braku wydania aktu administracyjnego, warunkiem skutecznego wniesienia takiej skargi jest uprzednie wyczerpanie odrębnego postępowania zażaleniowego, uregulowanego w art. 37 § 1 K.p.a., to znaczy złożenie przez stronę skarżącą zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Tylko jeżeli strona złoży takie zażalenie do organu wyższego stopnia, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one stronie skarżącej w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, gdy stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Do środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. należy zaliczyć zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 k.p.a. Takie też stanowisko prezentowane jest w doktrynie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, 9 wydanie, str. 835), jak i w orzecznictwie sądowym (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., sygn. II SAB/Op 13/05, opubl. ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 104; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 28/07, opub. w LEX nr 340131; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2009 r., sygn. akt I SAB/Wa 269/09, opub. w Wspólnota 2010/1/36). Sąd w tej sprawie zwrócił się do skarżącej o wyjaśnienie, czy przed wniesieniem skargi składała ona jakiekolwiek zażalenie na niezałatwienie sprawy objętej jej wnioskiem w zakresie zbadania legalności użytkowania budynku na działce nr [...] w S. i na to pytanie skarżąca odpowiedziała, że nie poprzedzała wniesienie skargi żadnym zażaleniem. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się zażalenie, ale jest ono z daty 17 kwietnia 2011 r., czyli znacznie późniejsze niż wniesienie skargi. Tym samym nie został spełniony warunek poprzedzenia wniesienia skargi złożeniem do organu wyższego stopnia ( Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie. Nie wnosząc przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie takiego zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do organu wyższego stopnia, skarżąca nie wyczerpała stosownie do art. 52 § 1 P.p.s.a. środków zaskarżenia przewidzianych w ustawie. W związku z tym skargę M.C.-G. należy uznać za niedopuszczalną, a tym samym podlega ona odrzuceniu. Z tych względów, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia i skargę odrzucił. W przypadku odrzucenia skargi Sąd, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Takim odrzuconym pismem jest w tej sprawie skarga na bezczynność.