IV SA/Wa 2110/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - oddala skargę - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. uchylił w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] sierpnia 2009 r., któremu nieprawidłowo nadano formę decyzji i umorzył postępowanie organu I instancji. Stan sprawy przedstawia się następująco: Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w L. uzgodnił projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem zamkniętym na działkach nr [...],[...],[...],[...] oraz częścią działki nr [...] przy ul. [...] w L. Wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. złożył W. W., wskazując iż bez własnej winy jako strona nie brał udziału w postępowaniu (w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] sierpnia 2009 r., działając w oparciu o art. 151 § 1 i § 2 K.p.a., stwierdził, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. wydane zostało z naruszeniem prawa oraz odstąpił od uchylenia ww. postanowienia z powodu okoliczności o których mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego przez W. W. zażalenia, Minister wskazał, iż zgodnie z art. 126 K.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 K.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159 K.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158 K.p.a., wydaje się postanowienie. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien nadać wydanemu aktowi formę postanowienia. Dalej Minister wskazał, że ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie jest obowiązkiem organów obu instancji. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Wniosek W. W. o wznowienie postępowania datowany jest na dzień 23 czerwca 2007 r. Wniosek ten wpłynął do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu 24 czerwca 2009 r. W aktach sprawy brak jest koperty potwierdzającej datę wniesienia wniosku o wznowienie postępowania. Organ odwoławczy za datę wniesienia wniosku o wznowienie postępowania przyjął więc datę znajdującą się na tym wniosku tj. 23 czerwca 2009 r. Wnioskodawca podnosi, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. zaczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister wywiódł, iż zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tę ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Informacja o postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. została podana w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Przywołano tam datę postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L., znak aktu oraz rozstrzygniecie. W aktach sprawy znajduje się odwołanie W. W. z dnia 11 maja 2009 r. od ww. decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009 r., w którym W. W. odnosi się do rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta L. Zatem zaistniały przesłanki do uznania, że "strona dowiedziała się o wzruszanym postanowieniu" z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009r. Odwołanie jest datowane na dzień 11 maja 2009 r. i w tym samym dniu wpłynęło do Urzędu Miasta L., o czym świadczy pieczęć tego urzędu. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził zatem, że w dniu 11 maja 2009 r. W. W. wiedział - w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. - o istnieniu postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2008 r. Zatem jego wniosek złożony w dniu 23 czerwca 2009 r. należy uznać za złożony po terminie wskazanym w art. 148 § 2 K.p.a. Z rozstrzygnięciem w zakresie umorzenia postępowania organu I instancji nie zgodził się W. W. i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, iż z treści art. 148 § 2 K.p.a. wynika, że wskazany w tym przepisie termin należy liczyć od dnia, w którym strona dowiedziała się o istnieniu dotyczącej jej decyzji lub postanowienia. Nie wynika z tego, zdaniem skarżącego, możliwość przyjmowania domniemania, że strona dowiadując się o istnieniu decyzji, równocześnie dowiaduje się o istnieniu postanowienia wskazanym w uzasadnieniu tej decyzji. Dalej skarżący podniósł, iż ustalenia faktyczne w zakresie spornej daty dokonano bez jakiegokolwiek udziału strony i umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie. Postanowienie Ministra w zaskarżonym zakresie jest odmową wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Tymczasem - jak twierdzi skarżący - takie rozstrzygnięcie winno przybrać formę decyzji, od której przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 149 § 3 oraz art. 127 § 3 K.p.a.). W ocenie W. W. doszło do naruszenia art. 139 K.p.a. Skarżący zwrócił również uwagę, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane bez uprzedniego ustalenia stron postępowania. Katalog stron, które brały udział w postępowaniu jest radykalnie niepełny i nieaktualny. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania I wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 201 Or. nie narusza przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia dotycząca wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2007r. Zauważyć należy, że postępowanie o wznowienie postępowania jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego przebieg jest uregulowany w przepisach rozdziału 12 k.p.a. Stwarza ono prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją (postanowieniem) ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością przewidzianą wart. 145 § 1 k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch faz: w fazie pierwszej organ właściwy do rozpoznania wniosku (art. 150 k.p.a.) bada legitymację podmiotu składającego wniosek, a więc czy jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wniosek dotyczy decyzji (postanowienia) ostatecznej, czy został złożony w terminie, o jakim mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a., oraz czy podane we wniosku przyczyny mieszczą się w kategorii podstaw do wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. W drugiej fazie rozstrzyga sprawę o wznowienie co do jej istoty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 1999 r., II SA 113/99, lex 46255). W rozpoznawanej sprawie organy drugiej instancji zakwestionował dochowanie terminu jednomiesięcznego o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a. do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania przez W. W. rozpoczął się w dniu 11 maja 2009r., tj. w dacie złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi odnośnie ustalonej przez organ daty w jakiej skarżący dowiedział się o postanowieniu nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom skarżącego ustalenia w tym zakresie nie mogą być traktowane jako bezprawne domniemanie. Zasadnie organ II instancji zauważył, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. wydanej przez Prezydenta Miasta L. jest mowa nie tylko o postanowieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 2007r., ale przytoczone jest rozstrzygnięcie tego organu wraz z częścią jego uzasadnienia. W motywach decyzji z [...] kwietnia 2009r. Prezydent Miasta L. stwierdził, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił przedłożony projekt decyzji bez uwag, a w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2007r. podał, że " planowana inwestycja będzie polegała na uzupełnieniu kształtującej się pierzejowej zabudowy tej części ulicy. Wysokość zabudowy frontowej nie może przekroczyć górnej krawędzi istniejących obiektów pod nr 10 i 8a. Wysokość dodatkowej kondygnacji winna odpowiadać wielkości kondygnacji mieszkalnych budynku frontowego (....) Powyższe działania nie będą miały wpływu na chroniony układ urbanistyczny." Nie kwestionowanym jest iż skarżący w dniu 11 maja 2009r. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] kwietnia 2009r., a więc zasadnie organ II instancji przyjął, że najpóźniej w tej dacie W. W. dowiedział się nie tylko o istnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2007r. , ale także o jego rozstrzygnięciu i części uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela stanowisko zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2009r. II OSK 714/08, LEX nr 574438 iż "Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała dokładnie treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy. Nie ulega wątpliwości, że informacje niezbędne do złożenia wniosku o wznowienie zawarte były w zaskarżonej przez W. W. decyzji z dnia [...] kwietnia 2009r. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powzięcie wiadomości o wydanym postanowieniu nie jest pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o jego pełnej treści. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 maja 2008r., II OSK 5 47/07, LEX nr 489632, wyrok NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2006r., II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133, wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2000r., ISA 855/99, LEX nr 54136). Powyższe rozważani a w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie czynią pierwszy z zarzutów skargi bezzasadnym. Nie może odnieść także oczekiwanego przez skarżącego skutku drugi z zarzutów zawartych w skardze, a dotyczący tego, że datę dowiedzenia się strony O istnieniu postanowienia organ dokonał bez jakiegokolwiek udziału strony I umożliwienia jej wypowiedzenia się w tym zakresie. Podkreślić należy, że wbrew temu twierdzeniu W. W. został wezwany pismem z dnia 7 lipca 2009r. do wskazania daty i okoliczności w jakich powziął wiadomość o wydaniu kwestionowanego postanowienia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie stwierdził, iż okoliczności te zostały wskazane precyzyjnie we wniosku z dnia 23 czerwca 2009r., iż wiadomość ta została podjęta w tej dacie. Nie ulega wątpliwości, że to strona żądająca wznowienia postępowania jest zobligowana do wykazania kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących postawę do wznowienia postępowania ( por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97 - LexPolonica). Za wystarczający dowód w tym zakresie organ może uznać oświadczenie złożone przez stronę, i tak też uczynił organ I instancji. Nie pozbawiało to jednak organu odwoławczego możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i dokonania własnych ustaleń. Pamiętać bowiem należy, że zadaniem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie rozpatrywanej sprawy w całości. W związku z powyższym zasadnie organ ustalił, iż data w której skarżący dowiedział się o rozstrzygnięciu z dnia [...] grudnia 2007r. winna być ustalona na dzień 11 maja 2009r., przy czym o czym była mowa powyżej skarżący miał możliwość wypowiedzenia się odnośnie powyższej kwestii, co też uczynił. Nieskuteczny pozostaje również trzeci zarzut skargi dotyczący tego, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał postanowienie w miejsce decyzji od której można wnieść wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zgłaszając powyższy zarzut skarżący powoła się na treść art. 149 § 3 oraz 127 § 3 k.p.a. Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania wznowieniowego było postanowienie [...] Wojewódzki Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2007r. Zgodnie zaś z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 145 - 152, a więc dotyczące wznowienia postępowania, z tym że zamiast decyzji o której mowa w art. 149 § 3 k.p.a. i 151 § 1 k.p.a. wydaje się postanowienie. Zasadnie więc Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjął, iż rozstrzygnięcie organu I instancji winno mieć formę postanowienia i w oparciu o powołane przepisy wydał rozstrzygnięcie, które przybrało taką właśnie formę. Ponadto organ ten rozpoznawał sprawę jako organ odwoławczy, a co za tym idzie wbrew twierdzeniom skarżącego od powyższego rozstrzygnięcia nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten bowiem wyraźnie stanowi, że środek taki przysługuje jedynie od decyzji (postanowienia) wydanej przez ministra, ale w pierwszej instancji. Pozbawiony słuszności jest również zarzut naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. Przepis ten konstytuuje zasadę reformationis in peius. Do wydania decyzji na niekorzyść strony, dochodzi gdy w wyniku porównania decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji zostanie stwierdzone, że w decyzji organu odwoławczego uległ zmniejszeniu zakres praw tej strony lub zakres jej obowiązków uległ zwiększeniu ( por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Piotr Przybysz, Wydawnictwo Prawnicze, LexisNexis, Warszawa 2005r., s. 298). Oceniając czy określona zmiana warunków zaskarżonego orzeczenia nastąpiła istotnie na niekorzyść odwołującej się strony, trzeba mieć na względzie jej zobiektywizowany interes. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie uchyliło kwestionowanego postanowienia, stwierdzając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Wydane więc przez organ II instancji postanowienie uchylające rozstrzygniecie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2009r. i umarzające postępowanie organu I instancji nie pogorszyło sytuacji prawnej skrzącego. Nadto zauważyć należy, że wznowienie postępowania na wniosek strony po upływie zakreślonego w art. 148 § 2 k.p.a. terminu stanowi rażące naruszenie prawa, a więc należy do wyjątków o których mowa w art. 139 k.p.a. skutkującym wyłączeniem stosowania zasady reformationis in peius. Ostatni z zarzutów skargi nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Stwierdzenie, iż organ nie ustalił wszystkich stron postępowania i w związku z czym nie brały one udziału w sprawie nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w pełni w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyrokach z dnia 21 października 2009r. II OSK 1628/08 i z dnia 17 lutego 201 Or. II OSK 329/09. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uregulowanie zawarte w art. 147 zdanie ostatnie k.p.a., w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony, świadczą o tym, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Zgodzić należy się z Naczelnym Sadem Administracyjnym, że "skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które - tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną." W związku z powyższym stwierdzić należy, iż skarżący nie może powoływać się na okoliczności, które de facto dotyczą innych podmiotów. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.