I OSK 1533/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 112/11 o odrzuceniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie zaliczenia poniesionych nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 112/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiocie zaliczenia poniesionych nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Szczecina wypowiedział Spółce [...] wysokość opłat z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów i zaproponował nowe wysokości stawek. Spółka złożyła wnioski do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie, w których zakwestionowała wysokość naliczonych opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i wniosła o zaliczenie wartości nakładów na budowę urządzeń infrastruktury poniesionych po poprzedniej aktualizacji opłat. Orzeczeniami z dnia [...] grudnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało zasadność wniosków spółki. Sąd Rejonowy w S. na skutek wniesienia sprzeciwu Prezydenta Miasta Szczecin w wyroku z dnia [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] przyjął zaktualizowaną wartość działek do podstawy obliczenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W ocenie skarżącej spółki wartości działek zostały ustalone na podstawie rażąco błędnej oceny biegłego rzeczoznawcy. Odrzucając skargę na bezczynność, WSA w Szczecinie stwierdził, że tryb postępowania w zakresie objętym zagadnieniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym zaliczenie na poczet tej opłaty wartości poniesionych nakładów uregulowany jest w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Opłaty te są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi i stanowią swego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Prawidłowość czynności właściwych organów podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalenia, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości została zaś poddana ocenie sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Zdaniem Sądu powyższe oznacza, że również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanął na stanowisku, że w przypadku skierowania do organu administracji publicznej żądania o charakterze cywilnoprawnym, stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu w tym przedmiocie. Skargę kasacyjną (błędnie zatytułowaną "Zażalenie") wniosła na powyższe postanowienie [...] Sp. z o.o. w S., zarzucając naruszenie przepisu art. 148 ust. 4 w zw. z art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 k.p.a. i art. 52 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W uzasadnieniu podniesiono, że złożona do Sądu I instancji skarga nie dotyczy opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, lecz zaliczenia odpowiednio z przepisami art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartości świadczeń nakładów poniesionych przez użytkownika na takich zasadach jak przy opłatach adiacenckich. W związku z tym, że Prezydent Miasta Szczecina nie zajął w tej kwestii żadnego stanowiska, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uznało się za niewłaściwe to na podstawie art. 51 i 52 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych istnieją podstawy do złożenia, a więc i rozpatrzenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach zakreślonych wskazanymi w jej treści podstawami nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a stosunek prawny pomiędzy właścicielem nieruchomości, a użytkownikiem wieczystym powstaje na podstawie zawartej między nimi umowy. Ugruntowany w orzecznictwie jest pogląd, że istota sprawy uregulowanej w art. 78 – 81 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprowadza się do usunięcia sporu dotyczącego opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, w tym jej aktualizacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 299/07, LEX nr 527556). Z regulacji zawartych we wskazanych wyżej przepisach wynika, że rozstrzyganie sporów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organami administracji, strona niezadowolona może wnieść sprzeciw, co zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie zastosowane przepisy k.p.a., co wynika z odesłań zawartych przez ustawodawcę przy uregulowaniu poszczególnych instytucji czy postępowań (np. art. 78 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy art. 79 ust. 7 powyższej ustawy), jednakże nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przy aktualizacji opłaty o której mowa w ust. 1, tj. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na poczet różnicy między opłatą dotychczasową, a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zaliczenie tych nakładów odbywa się w ramach procedury aktualizacyjnej. Za takim stanowiskiem przemawia użyty przez ustawodawcę zwrot "przy aktualizacji opłaty". Pojęcie aktualizacji obejmuje zaś okres pomiędzy wypowiedzeniem opłaty rocznej, a ustaleniem jej wysokości. W związku z powyższym użytkownik wieczysty może domagać się ustalenia wartości i zaliczenia nakładów najpierw przez właściciela, następnie przed samorządowym kolegium odwoławczym czy w końcu przed sądem powszechnym. Przy czym wniosek taki powinien być złożony przy sporządzaniu operatu szacunkowego dotyczącego wyceny nieruchomości w toku postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty (por. wyrok SN z dn. 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt V CSK 356/09, opubl. LEX nr 584211, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. CH Beck Warszawa 2009 r. str. 372 – 373). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że kwestia dotycząca zaliczenia nakładów na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową, a zaktualizowaną nie jest odrębną sprawą, ale załatwienie takiego wniosku w ogóle nie może nastąpić decyzją administracyjną przewidzianą przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem kwestia, którą bierze się pod uwagę w toku aktualizacji opłaty. W sytuacji gdy skarga na bezczynność została skierowana pod adresem organu administracji, a sprawa ta nie podlega rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej, a z mocy przepisu szczególnego została skierowana do rozpoznania przez sąd powszechny, właściwe jest odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Prawidłowo zatem Sąd I instancji odrzucił skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie w przedmiotowej sprawie. W świetle powyższego niezrozumiały jest podnoszony przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Spółki zarzut naruszenia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 ust. 4 tej ustawy. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego i opłata adiacencka są odrębnymi instytucjami, których załatwienie odbywa się w dwóch różnych trybach. Nadto z przepisu art. 148 ust. 4 powyższej ustawy w ogóle nie wynika, by w kwestii zaliczenia wartości nakładów przez właściciela lub użytkownika wieczystego na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej organ wydawał odrębną decyzję administracyjną. Nie można również skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie naruszenia art. 37 k.p.a. dotyczącego terminów, w jakich organy administracyjne są zobowiązane załatwić sprawę, skoro organy te nie były zobowiązane do wydania aktu administracyjnego. Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), albowiem ustawa ta takiego przepisu nie zawiera. Powyższy pogląd zaprezentowany został również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1429/11. Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.