II SA/Kr 883/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi "A. " Sp. z o.o. w K. na postanowienie Wojewody z dnia 16 marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala Pismem z dnia 17.12.2010r. "A. " sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika K.K. złożyła do Urzędu Miasta K. wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę: "części istniejącej konstrukcji wieżowca [...] wraz z nadziemnymi i podziemnymi obiektami towarzyszącymi oraz umartwionych fragmentów sieci na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. ". Organ administracyjny pismem z dnia 22.12.2010 r. wezwał wnioskodawcę, w oparciu o art. 64 § 2 kpa, do usunięcia braków formalnych przedmiotowego wniosku m.in. o ostateczne pozwolenia konserwatorskie. Inwestor w piśmie z dnia 18.01.2011 r. przedstawił argumentację wskazującą na brak takiego obowiązku. Pismem z dnia 28.01 2011 r. zawiadomiono wnioskodawcę o pozostawieniu podania z dnia 17.12.2010 r. bez rozpoznania, w związku z nieusunięciem w terminie braków formalnych. "A. " sp. z o.o. pismem z dnia 17 lutego 2011 r. złożyła odwołanie od "decyzji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z dnia 28.01.2011 r." Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2011r., znak: [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania od w/w zawiadomienia z dnia 28 stycznia 2011 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na przedmiotową rozbiórkę. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst z 2000 r. ze zmianami - Dz.U. Nr 98 poz. 1071). W uzasadnieniu postanowienia podano, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno - techniczną, a nie rozstrzygnięciem (tj. decyzją albo postanowieniem), od którego przysługuje środek prawny w postaci odwołania lub zażalenia W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w przepisie art. 134 kpa do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wskazano bowiem, iż podstawową przyczyną niedopuszczalności odwołania natury przedmiotowej jest między innymi nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w obrocie prawnym, np. w związku z jej niedoręczeniem lub jeżeli czynność organu nie jest decyzją administracyjną/postanowieniem .Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, "A. " sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.T. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 w związku z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa) poprzez brak merytorycznego rozpoznania sprawy w zakresie nierozpoznania zarzutów odwoławczych strony skarżącej i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na ustaleniach organu l instancji, w wyniku czego utrzymano w mocy wadliwą decyzję WAIU, 2. błędną wykładnię art. 134 Kpa przez uznanie, że "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a więc nie podlega zaskarżeniu, wnosząc o uchylenie jego i poprzedzającej go decyzji. W uzasadnieniu kwestionowano nałożony na stronę skarżącą obowiązek przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, wskazując iż obiekt, którego dotyczy wnioskowane przez stronę żądanie rozbiórki, nie jest zabytkiem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie powtórzył, iż odwołanie inwestora od pisma, w którym organ informuje o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia jest niedopuszczalne, ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy od decyzji, a w omawianym przypadku żadna decyzja nie zapadła. Nazywanie przez stronę skarżącą, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika pisma z dnia 28 stycznia 2011 r. decyzją, mija się z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem jest całkowicie bezzasadna. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji/ postanowienia, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji/postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dopatrzył się, aby zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa obowiązujące w chwili jego wydawania. Na wstępie rozważań podnieść należy, iż przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło we wstępnym etapie postępowania przed organem odwoławczym, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Organ odwoławczy musi w pierwszej kolejności stwierdzić dopuszczalność odwołania, a następnie ocenia zasadność odwołania. Podejmowane na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma zatem charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. Warunkiem przystąpienia do oceny merytorycznej zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego co do dopuszczalności odwołania. W konkretnym przypadku pierwsza faza badania wniesionego odwołania zakończyła się negatywnie. Nie przystąpiono zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji powyższego i kognicja Sądu ograniczyła się do oceny czy w konkretnej sprawie faktycznie zaistniały przyczyny do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W literaturze przedmiotu wskazuje się, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z m.in. z przyczyn przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji, (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 609). Mając na względzie powyższe uznać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że odwołanie nie jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Obowiązujące przepisy prawa procesowego nie przewidują określonej formy dla pozostawienia podania bez rozpoznania. Po dyskusji w literaturze przedmiotu co znalazło swój wyraz także w orzecznictwie sądowym (gdzie najpierw wyrażano pogląd, iż jest to pozostawienie wniosku bez rozpoznania przyjmuje formę decyzji, a później że jest to forma postanowienia) upowszechnił się pogląd - poparty stabilną i jednolitą linią orzecznictwa sądów administracyjnych - iż jest czynność materialno-techniczna (a więc nie czynność prawna wynikająca z wydanej decyzji lub postanowienia), o której organ ma jedynie zawiadomić wnioskodawcę. (Zob. np. uchwała SN z dnia 8 czerwca 2000r., III ZP 11/00, OSNIAPiUS 2000, nr 19, póz. 702; post. NSA z dnia 3 września 1992r., III SA 1407/92, OSP 1994, z. 8, póz. 104. "Pozostawienie podania bez rozpoznania powinno nastąpić w drodze sporządzenia przez organ odpowiedniej adnotacji w aktach sprawy, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 k.p.a. i że wskutek tego stało się bezskuteczne z mocy prawa. W konstrukcji tej nie ma miejsca dla jakichkolwiek. "decyzyjnych" czynności organu administracji, przewidzianych w art. 104 k.p.a." - wyrok WSA w warszawie z 8.03.2010r., sygn. akt III SA/Wa 1986/09 "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialne - techniczną." - wyrok WSA w Poznaniu z 11.02.2010r., sygn. akt IV SA/Po 770/09 "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. nie przybiera prawnej formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a jest czynnością materialne - techniczną. Pozostawienie sprawy bez rozpoznania nie należy, zatem, do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 do 7 p.p.s.a., na które mogą być wnoszone skargi do sądu administracyjnego. Tym samym wniesienie skargi na tego typu czynność jest niedopuszczalne. Nie oznacza to jednak, że strona postępowania jest pozbawiona możliwości poddania kontroli sądowej tej formy działania organów administracji." - wyrok WSA w Białymstoku z 26.11.2009r., sygn. akt II SAB/Bk 41/09 "Pozostawienie podania bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, jest to bowiem jedynie czynność materialno-techniczna, o której należy poinformować stronę." - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26.08.2009r, sygn. akt II SAB/GL 51/0 "Pozostawienie sprawy bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., nie wymaga wydania rozstrzygnięcia w postaci decyzji lub postanowienia. Pozostawienie odwołania bez rozpoznania ma zatem charakter czynności materialno-technicznej." -wyrok NSA z 21.10.2008r, sygn. II OSK 1268/07 "Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest specyficzną czynnością procesową polegająca na stwierdzeniu przez organ administracji publicznej (w drodze sporządzenia odpowiedniej adnotacji), iż dany wniosek zawiera określoną wadę formalną czy inne braki i jest z tego powodu bezskuteczny z mocy prawa. Jest to zatem rodzaj czynności materialne - technicznej, uniemożliwiającej faktycznie prowadzenie danego postępowania administracyjnego i zakończenie go w formie decyzji." - wyrok WSA w 17.09.2008r., III SAB/Po 8/08 Ów krótki przegląd orzecznictwa z ostatnich lat wskazuje, iż stabilna i jednolita linia orzecznicza sądów administracyjnych odnośnie formy pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie zmieniła się w przeciągu ostatnich piętnastu lat. Niewątpliwie te utrwalone od lat poglądy doktryny i orzecznictwa są znane fachowemu pełnomocnikowi strony skarżącej, tak jak i sposoby uruchomienia skutecznej kontroli pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skoro zatem pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie następuje w formie decyzji lub postanowienia, to na tego rodzaju czynność materialno-techniczą nie można wnieść środka zaskarżenia w formie odwołania lub zażalenia w konsekwencji organ odwoławczy był zobowiązany do zastosowania art. 134 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 127 k.p.a. prawo do odwołania służy od decyzji a stosownie do art. 141 k.p.a. prawo do zażalenia służy na postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. W tym stanie prawnym nie budzi zatem wątpliwości, iż konsekwencją wniesienia odwołania od pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania jest stwierdzenie jego niedopuszczalności. W żaden sposób nie można zarzucić Wojewodzie naruszenia art.134 k.p.a. Wręcz przeciwnie zarzut naruszenia art.134 k.p.a. zawarty w skardze 5 żądanie rozpoznania "odwołania" od decyzji, której nie było (od zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania) jest de facto żądaniem naruszenia przez organ administracyjny art.6, art.7 i art.134 k.p.a. oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP. Kwestionowane pismo organu l instancji z dnia 28 stycznia 2011 r. nie jest decyzją administracyjną w przytoczonym wyżej znaczeniu, lecz zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, iż nieuzasadnione pozostawienie podania bez rozpatrzenia mogło być kwestionowane w trybie art. 37 k.p.a. (wyrok NSA z 23.01.1996r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, póz. 114). Dlatego też Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, iż pisma z dnia 28 stycznia 2011 r., nie można uznać za decyzję lub postanowienie. W konsekwencji też chybione są pozostałe zarzuty skargi, gdyż przesądzenie, że pismo organu l instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną (ani postanowieniem) oznacza, że nie mogło dojść do naruszenia przepisów postępowania w związku z wydaniem decyzji administracyjnej, to jest: art.15 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. Jeśli sprawa nie została załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienie, a strona wniosła odwołanie (zażalenie) od informacji udzielonej jej przez organ l instancji o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, to organ II instancji jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność odwołania (zażalenia) na podstawie art. 134 kpa. Podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Zaprezentowane w skardze dywagacje strony skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika zdaniem Sądu są całkowicie bezzasadne, a w świetle zapadłego orzeczenia wniosek skargi o "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji" nie wymaga ustosunkowania się (również dlatego, że nie jest oparty o obowiązują normę prawną). Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.