I GSK 2390/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi L. Z. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt I GSK 1119/16 odrzucającym skargę L. Z. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 379/14 w sprawie ze skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wr 563/11 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie podatku akcyzowego postanawia: 1. odrzucić skargę o wznowienie postępowania; 2. zwrócić L. Z. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi o wznowienie postępowania. Wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 379/14 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) we Wrocławiu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 563/11. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego ww. wyrokiem złożył L. Z. Postanowieniem z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I GSK 1119/16 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę o wznowienie postępowania sądowego oraz zwrócił skarżącemu uiszczony wpis. Uzasadniając wydane postanowienie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie skarżący jako podstawę wznowienia przywołał art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 dalej: p.p.s.a.), zgodnie z treścią którego (w brzmieniu od 10 kwietnia 2010 r. na mocy ustawy z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 36, poz. 196) można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio, z tym że termin do wniesienia skargi o wznowienie postępowania biegnie od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Rozstrzygnięciem organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez RP, o którym mowa w tym przepisie był wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 2 czerwca 2016 r., w sprawie C-418/14, wydany w wyniku pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wr 562/14, co zdaniem NSA, jest rodzajem orzeczenia, po wydaniu którego nie przysługuje skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że odpowiedź TSUE na pytanie prejudycjalne wiąże sądy krajowe państw członkowskich Unii Europejskiej w zakresie dokonanej wykładni prawa wspólnotowego, a zasada związania na gruncie podatkowym winna być realizowana, na podstawie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 241 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma uzasadnionych powodów, dla których należałoby równocześnie prowadzić ewentualne postępowanie w wyniku wznowienia w trybie ord. pod. przed organem podatkowym i w trybie p.p.s.a. przed sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nadto, że bez znaczenia dla powyższego rozumowania pozostaje okoliczność braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę orzeczenia TSUE, jako podstawy wznowienia (przeciwnie, jak to uczynił ustawodawca w art. 240 § 1 pkt 11 ord. pod., czy art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił końcowo, że osoba, która nie była stroną postępowania zakończonego rozstrzygnięciem organu międzynarodowego, nie jest uprawniona do złożenia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 § 3 p.p.s.a. Skarżący złożył skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem NSA o odrzuceniu skargi o wznowienie postępowania z 14 października 2016 r., sygn. akt I GSK 1119/16, jako podstawę wskazując art. 4 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004, Nr 90, poz. 964, Dz. U. z 1997 r., 78 poz. 483), oraz art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 285 § 1 i 2 i art. 282 § 1 oraz art. 280 § 1 i § 2 i art. 281 p.p.s.a. w powiązaniu z postanowieniem NSA z 14 października 2016 r., sygn. akt I GSK 1119/16, odrzucającym skargę o wznowienie postępowania w świetle uchwały NSA z 16 października 2017 r. w składzie 7 sędziów I FPS 1/17. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego podlega odrzuceniu. Jest ona trzecią w kolejności skargą złożoną w tej sprawie. Pierwsza skarga została złożona od wyroku NSA z 6 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 379/14, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wr 563/11 w przedmiocie podatku akcyzowego z tytułu sprzedaży oleju opałowego. NSA postanowieniem z 14 października 2016 r., sygn. akt I GSK 1119/16 odrzucił skargę. Druga skarga została złożona od postanowienia NSA z 14 października 2016 r. NSA postanowienie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I GSK 923/17 odrzucił skargę. Trzecia skarga, obecnie rozpoznawana, została również złożona od postanowienia NSA z 14 października 2016 r. Jako podstawę prawną wznowienia strona powołała art. 4 ust. 3 TfUE, art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 285 § 1 i 2 i art. 282 § 1 oraz art. 280 § 1 i 2 i art. 281 p.p.s.a. oraz uchwałą 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r., sygn. akt I FPS 1/17. Podniosła, że WSA we Wrocławiu w analogicznych sprawach uznał, że doszło do błędnej praktyki sądowej – w związku z błędną wykładnią art. 272 § 3 p.p.s.a. odmawiającą wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie wyroku TSUE wydanego do innego podmiotu niż skarżący – i w związku z tym wznowił postępowanie sądowoadministracyjne, zakończone prawomocnymi postanowieniami odrzucającymi skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, a następnie uchylił swoje wyroki oraz decyzje Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu. Strona wskazała też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 285 p.p.s.a., wykluczający możliwość ponownego wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż wcześniejsza skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego została odrzucona z przyczyn formalnych. Dodała też, że pierwsza skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem NSA z 6 maja 2016 r. była oparta na ustawowej podstawie wznowienia i została złożona w terminie trzech miesięcy od publikacji wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r. w sprawie C- 418/14 (art. 277 p.p.s.a.) oraz pięć lat od uprawomocnienia się wyroku (art. 278 p.p.s.a.), a także, że została oparta na przesłance, o której mowa w art. 272 § 3 p.p.s.a., a więc na wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r. Tym samym, stosownie do art. 280 § 2 p.p.s.a. i w świetle uchwały 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r., zdaniem strony została co najmniej uprawdopodobniona dopuszczalność wznowienia. Strona podniosła też, że wyrok TSUE dotyczył interpretacji przepisów ustawy o podatku akcyzowym z 2008 r., na podstawie których było również prowadzone postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne w sprawie objętej wnioskiem o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze wypada więc wskazać, że stosownie do przepisów art. 280 – 282 p.p.s.a. rozpoznanie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego następuje w dwóch etapach. Na pierwszym etapie – sąd bada pod względem formalnym (na posiedzeniu niejawnym) dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania, tj. czy skarga została wniesiona w terminie oraz czy skarżący wskazał ustawową przyczynę uzasadniającą żądanie wznowienia. Na tym etapie sąd nie bada ani rzeczywistego istnienia podstawy, ani jej trafności, a jedynie fakt jej powołania. Podstawą tej oceny są twierdzenia zawarte w skardze o wznowienie postępowania. W sytuacji, gdy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po terminie lub gdy z samego uzasadnienia wynika, że podnoszona podstawa nie zachodzi, skarga jako pozbawiona ustawowych podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego podlega odrzuceniu (por. postanowienia NSA z: 5 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1057/12; 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1285/12 i 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2607/12). W przeciwnym razie, gdy nie zachodzi podstawa do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego (skarga jest dopuszczalna, została wniesiona w terminie i istnieje powoływana w niej podstawa wznowienia), sąd rozpoznanie merytorycznie sprawę (na rozprawie). Nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania (zaburzający ustalony porządek prawny) nakazuje interpretować przyczyny wznowienia postępowania w sposób ścisły. Istotą tej instytucji jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej prawomocnym orzeczeniem, w celu zapewnienia zgodności z prawem wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego zostały określone w art. 271 – 273 p.p.s.a., natomiast terminy wniesienia skargi – w art. 272 § 2 i 3 i art. 278 p.p.s.a. Żadna z ustawowych podstaw wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, określonych w tych przepisach nie została wprost wymieniona w rozpoznawanej skardze. Powołane przez stronę przepisy, z uwagi na ich treść, nie mają takiego charakteru. Regulują one kwestie związane z procedowaniem nad skargą – określają zakres badania skargi o wznowienie postępowania, jakie przeprowadza sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 280 § 1 i 2 p.p.s.a.), wprowadzają możliwość ponownego badania przyczyn dopuszczalności skargi o wznowienie postępowania na rozprawie (art. 281 p.p.s.a.), zakreślają granice postępowania rozpoznawczego, wskazując, że wyznacza je podstawa wznowienia (art. 282 § 2 p.p.s.a.), a także wprowadzają zasadę niedopuszczalności dalszego wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem wydanym na skutek skargi o wznowienie postępowania, z wyjątkiem, gdy skarga jest oparta na art. 272 § 2 i 3 p.p.s.a. (art. 285 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podniesiona na tą okoliczność argumentacja zmierza de facto do wykazania możliwości ponownego wniesienia skargi o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem NSA z 14 października 2016 r., a nie prawnej jej podstawy. Również powołany w skardze art. 4 ust. 3 TfUE, który stanowi, że "W dziedzinach badań, rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej Unia ma kompetencje do prowadzenia działań, w szczególności do określania i realizacji programów, jednakże wykonywanie tych kompetencji nie może doprowadzić do uniemożliwienia Państwom Członkowskim wykonywania ich kompetencji, nie może być uznany za podstawę złożenia skargi o wznowienie postępowania." Być może strona miała na myśli art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), w myśl którego "Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii." Z uregulowań unijnych wynika, że państwa członkowskie Unii Europejskiej mają obowiązek stosowania prawa unijnego w zgodzie z jego wykładnią, natomiast TSUE ma za zadanie strzec wykładni i stosowania prawa unijnego. Najistotniejszym instrumentem służącym realizacji tego obowiązku jest procedura prejudycjalna. Przepisy prawa unijnego nie określają w sposób wyraźny skutków wyroków TSUE, niemniej jednak przyjmuje się, że wyroki te od chwili ich wydania są wiążące, ostateczne i niezaskarżalne przez sądy krajowe. W tej sytuacji, jako podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego należałoby wskazać stosowny wyrok TSUE ewentualnie w powiązaniu z art. 4 ust. 3 TUE, czego w rozpoznawanej skardze zabrakło. Niniejsza skarga podlega bowiem ocenie w oderwaniu od środków prawnych złożonych wcześniej w tej sprawie. Sąd jest zobowiązany każdorazowo do rozpoznania skargi o wznowienie postępowania w granicach podstaw wskazanych przez stronę. Za taką podstawę nie można również uznać art. 8 ust. 2 i art. 91 ust. 3 Konstytucji RP. Wyrażona w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasada bezpośredniego stosowania konstytucji jest ściśle powiązana z zasadą najwyższej mocy prawnej konstytucji (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP). Najogólniej rozumie się ją w ten sposób, że podstawą prawną wydania aktu stosowania prawa (np. wyroku) może być norma konstytucyjna. Analogiczne znaczenie w sensie prawnym ma użyty w art. 91 ust. 3 Konstytucji RP termin "stosowane bezpośrednio" odnoszący się do prawa międzynarodowego i oznacza, że oznaczone w nim umowy międzynarodowe są stosowane wprost, bez pośredniczącej roli ustawy. Znaczenie tych przepisów dla tej sprawy nie zostało wyjaśnione przez stronę, zwłaszcza w kontekście ich wzajemnych relacji, a także, jak to się ma do wskazania odpowiedniej przesłanki ustawowej wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, a w konsekwencji także dla rozstrzygnięcia sprawy co do meritum. W podstawie wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego strona wskazała też uchwałę 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r., która nie mieści się w żądnej z ustawowych podstaw wznowienia. Wyjaśnienie jak należy rozumieć przepisy nie jest okolicznością faktyczną ani środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 273 § 2 p.p.s.a., gdyż podstawą wznowienia w tym przypadku mogą być tylko takie okoliczności faktyczne i dowody, które istniały przed zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej, w której ma nastąpić wznowienie postępowania. Wykrycie, o którym mowa w tym przepisie odnosi się do okoliczności i dowodów w poprzednim postępowaniu w ogóle nieujawnionych, bowiem nie były one znane stronom. W stanie sprawy strona ponownie wystąpiła z żądaniem wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem NSA z 14 października 2016 r. i jak należy wnioskować z treści skargi z uwagi na podjętą przez 7 sędziów NSA uchwałę z 16 października 2017 r. W uchwale tej został wyrażony bowiem pogląd, że "Podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania." Przyjmując więc, że w świetle uchwały 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r., Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 14 października 2016 r. zajął błędne stanowisko co do wskazanej podstawy wznowienia postępowania, to wypada jednak zauważyć, że niniejsza skarga została złożona z przekroczeniem terminu do jej wniesienia. Gdyby nawet przyjąć argumentację strony, że na skutek dokonania przez Sąd błędnej interpretacji art. 272 § 3 p.p.s.a. doszło do błędnej praktyki sądowej, co pozbawiło stronę efektywnej ochrony sądowej, to wypada zauważyć, że TSUE pozostawia określenie procedur wzruszania wadliwych orzeczeń państwom członkowskim. Również z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania." Z przepisów regulujących instytucję skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że co do zasady skarga ta powinna być wniesiona w terminie 3 miesięcy (art. 277 p.p.s.a.) i nie później niż przed upływie pięciu lat od uprawomocnienia się orzeczenia, chyba że strona wykaże, iż była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana (art. 278 p.p.s.a.). Termin trzymiesięczny do wniesienia skargi jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy (art. 277 p.p.s.a.) lub też od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu (art. 272 § 2 p.p.s.a.), albo od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego lub jego ogłoszenia w dzienniku promulgacyjnym (art. 272 § 3 i uchwała 7 sędziów NSA z 16 października 2017 r.). W razie wystąpienia kilku podstaw do wznowienia postępowania termin do wniesienia skargi biegnie osobno dla każdej z nich (podobnie J.P. Tarno, Prawo..., 2004, s. 353; zob. także postanowienie NSA z 12.12.2008 r., I OSK 1432/08, LEX nr 575358). W literaturze przedmiotu podobnie jak w orzecznictwie przyjmuje się, że termin trzymiesięczny do wniesienia skargi o wznowienie postępowania jest terminem procesowym, a zatem w razie jego niedochowania może być przywrócony w trybie określonym w art. 86–88 p.p.s.a., natomiast termin pięcioletni jest terminem materialnym. W stanie sprawy strona wniosła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego postanowieniem NSA z 14 października 2016 r., która wpłynęła do Sądu 11 czerwca 2018 r., a więc po upływie 3 miesięcy od ogłoszenia wyroku TSUE z 2 czerwca 2016 r. w sprawie C – 418/14 (opubl. Dz. Urz. UE Nr C 287 z 8 sierpnia 2016 r.), a nawet od podjęcia uchwały przez NSA z 16 października 2017 r. I FPS 1/17. Brak złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego czyni skargę nieskuteczną. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 280 § 1 p.p.s.a. odrzuciła skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.