IV SA/Wa 675/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi L. Z. i E. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących L. Z. i E. Z. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] września 2010 r. ustalającą warunki zabudowy terenu i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 13 listopada 2008 r. L. i E. Z. zwrócili się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie poddasza na cele mieszkalne na istniejącym budynku mieszkalno-usługowym na działkach ew. nr [...] i [...], położonych przy ul. [...] w S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz Miasta S. umorzył postępowanie w sprawie, gdyż stwierdził, że inwestycja została zrealizowana, dlatego też postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe. Wskazano, iż właściwym trybem jest postępowanie oparte o przepisy prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w/w decyzję Burmistrza Miasta S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że w procedurze legalizacji samowoli budowlanej jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Burmistrz Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie poddasza mieszkalnego na istniejącym budynku mieszkalno-usługowym położonym na działce ew. nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. B. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta S. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo sygn. akt IV SA/Wa 675/11 wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż uwzględnił parametry wynikające z zabudowy już istniejącej na nieruchomości wskazanej we wniosku przez inwestora. Podniesiono, że Burmistrz kierował się zarówno wynikami analizy jak i parametrami zrealizowanego budynku. Następnie wskazano, że teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśny. Analiza odrębnych przepisów (wymóg art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej "upzp") również nie dała podstawy do uniemożliwienia realizacji inwestycji. Podstawą rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że: - wnioskodawca domagał się ustalenia warunków zabudowy na działkach ew. nr [...] oraz [...], w aktach sprawy brak jest dowodów świadczących, iż dokonano modyfikacji wniosku, natomiast organ pierwszej instancji przekroczył swoje kompetencje gdyż ograniczył ustalenie wyłącznie do działki ew. nr [...], bez jakiegokolwiek uzgodnienia z inwestorem oraz bez uzasadnienia; * powyższa okoliczność ma wpływ na ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania - ograniczenie przedmiotu wniosku, a co za tym idzie kręgu stron, w konsekwencji doprowadziło do pominięcia właścicieli (użytkowników wieczystych) działek ew. nr [...] i [...], co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do wzruszenia decyzji w drodze wznowienia postępowania; * przedmiotem wniosku była przebudowa poddasza mieszkalnego, natomiast orzeczono o nadbudowie poddasza; wskazano, że pojęcia te nie są synonimami; aby móc zakwalifikować inwestycje do robót polegających na nadbudowie, organ pierwszej instancji winien wskazać, że na skutek prac budowlanych bądź zwiększyła się wysokość, bądź zmienił się układ konstrukcji dachu, bądź zmianie uległy inne parametry, w wyniku czego zwiększyła się powierzchnia użytkowa, kubatura i wysokość obiektu istniejącego; takich ustaleń Burmistrz jednak nie dokonał; Za nietrafne uznano zarzuty odwołania wskazując, że: - bezczynność organów w zakresie samowoli budowlanej nie może stanowić podstawy uchylenia decyzji w przedmiocie warunków zabudowy; * z uwagi na położenie i charakter inwestycji brak było podstaw do zastosowania przepisów odrębnych; * ocena stanu technicznego inwestycji i oddziaływania jej na inne posesje będzie sygn. akt IV SA/Wa 675/11 rozważane na etapie innego postępowania; - do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest konieczne posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. i E. Z. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w całości oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu podnieśli następujące zarzuty: * skoro organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił parametry dla wnioskowanego przedsięwzięcia to rzekoma wadliwość dot. kwalifikacji inwestycji powinna być konwalidowana przez organ odwoławczy; * w sytuacji gdy Kolegium żądało w trybie art. 136 kpa uzupełnienia materiału dowodowego o informację z ewidencji gruntów, to brak jest podstaw prawnych do uznania, że ustalenie kręgu stron postępowania wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części - co skutkuje naruszeniem art. 138 § 2 kpa; * organ nie dokonał zestawienia art. 138 § 2 kpa z art. 136 kpa i nie uzasadnił, dlaczego przy rozstrzyganiu sprawy nie zastosował art. 136 kpa, z którego w pewnym zakresie korzystał w toku postępowania. W odpowiedzi Kolegium podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2011 r. uczestnik postępowania M. B. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazała, że ograniczenie niniejszej sprawy wyłącznie do legalizacji samowoli budowlanej musi budzić sprzeciw, ponieważ istotne również są aspekty poszanowania własności czy też współwłasności pozostałych współwłaścicieli. Podniesiono, że w czasie nadbudowy kondygnacji na działce nr [...] małżonkowie Z. dopuścili się naruszenia własności małżonków C., na co zwrócił uwagę m.in.: nadzór budowlany. Stwierdzono, że przeprowadzenie procedury legalizacji samowoli budowlanej jest dopuszczalne jeżeli zostanie wykazane, że obiekt swym istnieniem nie narusza obowiązujących przepisów prawa (przywołano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostało wszczęte w związku z prowadzonym, sygn. akt IV SA/Wa 675/11 na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 tj. ze zm.), zwanej dalej "pb", przez organy nadzoru budowlanego postępowaniem w sprawie legalności remontu budynku mieszkalno-usługowego, znajdującego się na działce ew. nr [...] położonej w S. przy ul. [...]. Ustalenie warunków zabudowy dla takiego zamierzenia jest obecnie dopuszczalne, co zresztą zostało prawidłowo stwierdzone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. Istotą decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego jest ustalenie, czy określony obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 7/11, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl). Bowiem bez przedłożenia takiej decyzji w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie będzie możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej. Badaniu będzie podlegała w tym przypadku w szczególności kwestia zachowania zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Konieczne jest również poprzedzenie decyzji o warunkach zabudowy analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 roku, sygn. akt II OSK 1643/09, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 2 kpa. Podnieść należy, że organ odwoławczy może skorzystać z art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy wykaże, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub sygn. akt IV SA/Wa 675/11 w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 roku, sygn. akt I OSK 900/09, Lex nr 745366). Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ II instancji może nastąpić tylko w przypadku, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Za przykłady takich sytuacji mogą służyć: brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów lub gdy w toku postępowania przed organem II instancji dowody zebrane w I instancji przestały być aktualne ze względu na zmianę stanu faktycznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2010 roku, sygn. akt I OSK 1483/09, Lex nr 745044). Tymczasem w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób wyraźny stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił łączne wystąpienie w sprawie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 upzp, a w szczególności, że analiza urbanistyczna jest prawidłowa. Przyznało zatem, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji prawidłowo. Natomiast podniesione przez Kolegium uchybienia (skutkujące zastosowaniem art. 138 § 2 kpa) tj. ograniczenie wniosku wyłącznie do działki ew. nr [...] mające wpływ na prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i ostatecznie zmiana przedmiotu sprawy z przebudowy budynku na nadbudowę budynku, jak zasadnie podniesiono w skardze, nie są okolicznościami powodującymi konieczność uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stwierdzić bowiem należy, iż w analizie urbanistycznej (będącej integralną częścią decyzji organu pierwszej instancji) wskazano, że część działki ew. nr [...] objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji pełni jedynie funkcję obsługi komunikacyjnej przyległych działek (pkt lll.l.lit.b analizy). Konsekwencją ustalenia przez Kolegium o prawidłowości sporządzonej analizy powinno zatem być poddanie ocenie dokonanych w niej ustaleń przez organ sygn. akt IV SA/Wa 675/11 pierwszej instancji. Wyjaśnienie kwestii pominięcia działki ew. nr [...] w rozstrzygnięciu nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i wyciągnięcia na jego podstawie logicznych wniosków. Zważyć ponadto należy, iż skoro organ odwoławczy miał wątpliwości co do zakresu wniosku (mając na uwadze wynikający z zasady dwuinstancyjności - art. 15 kpa - obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w całości) mógł zwrócić się do inwestora o jego doprecyzowanie ewentualnie o wyjaśnienie czy nadal podtrzymuje go w brzmieniu nadanym mu w dniu 13 listopada 2008 r., w sytuacji gdy nie wniósł środka odwoławczego od decyzji organu pierwszej instancji orzekającej wyłącznie o warunkach zabudowy dla jednej z działek. Ponadto wskazać należy, iż procedując w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w ramach postępowania legalizacyjnego, organ nie musi wyjaśniać, na jakich działkach doszło do samowoli budowlanej. Dysponentem wniosku jest bowiem inwestor i to on ostatecznie poniesie negatywne konsekwencje, jeśli nie obejmie zakresem tegoż, całości zrealizowanego przedsięwzięcia. Zatem w takim stanie faktycznym sprawy, organ odwoławczy władny był dokonać weryfikacji zebranego w sprawie materiału dowodowego i na jego podstawie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Dokonanie tej czynności pozwoliłoby na skontrolowanie prawidłowości ustalonego przez Burmistrza kręgu stron postępowania (właścicieli bądź użytkowników wieczystych działek sąsiadujących z nieruchomością na której zrealizowano inwestycję). Dlatego też, ocenienie prawidłowości ustaleń organu pierwszej instancji w kwestii działek objętych wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, pozwoli organowi odwoławczemu skontrolować, czy w sprawie zapewniono udział wszystkim stronom postępowania. Odnosząc się do ostatniego argumentu uzasadniającego zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa (zmiana przedmiotu sprawy z przebudowy budynku na nadbudowę budynku) stwierdzić należy co następuje. Skoro organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił parametry przedsięwzięcia, zatem z analizy treści decyzji mógł wywnioskować czy na skutek wykonanych prac powierzchnia budynku uległa zwiększeniu, bądź zwiększyła się jego wysokość, bądź układ konstrukcji dachu, bądź inne elementy wpływające na kubaturę, pow. użytkową lub wysokość obiektu, zatem czy w sprawie możemy mówić o przebudowie budynku czy o jego nadbudowie. Wskazać należy, iż organ pierwszej instancji w uzasadnieniu sygn. akt IV SA/Wa 675/11 swej decyzji wskazał (w oparciu o art. 3 pb oraz korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S.), że dokonana inwestycja nie polegała na przebudowie poddasza budynku lecz na jego nadbudowie. Natomiast organ odwoławczy posiadał materiał dowodowy pozwalający zweryfikować kontrolowaną decyzję organu pierwszej i ocenić czy Burmistrz prawidłowo orzekł o jej przedmiocie. W sytuacji zaś wątpliwości organu odwoławczego, możliwe były do przedsięwzięcia czynności w trybie art. 136 kpa prowadzące do ich wyjaśnienia -w szczególności w aspekcie zawartych w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń, co do szerokości elewacji frontowej budynku czy też wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Wskazać należy, iż zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa jest możliwe gdy brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez ten organ dodatkowego postępowania dowodowego. Nie ulega żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu go z treścią normatywną art. 136 kpa. Ustalając więc czy wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji są tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07, ogólnodostępny w CBOSA na stronie http://orzeczenia.nsa.qov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne, a brakującego materiału dowodowego nie jest w stanie uzupełnić we własnym zakresie, bądź braki w materiale dowodowym są tak duże, że nowe dowody mogłyby rzucić zupełnie nowe światło na zebrany do tej pory materiał dowodowy. Organ odwoławczy musi mieć na względzie, iż skarżący zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko rozpatruje odwołanie ale bada sprawę od nowa, ocenia zebrany materiał dowodowy i wyciąga na jego podstawie logiczne wnioski. sygn. akt IV SA/Wa 675/11 Rację mają zatem Skarżący twierdząc, że organ nie dokonał zestawienia art. 138 § 2 kpa z art. 136 kpa i nie uzasadnił, dlaczego przy rozstrzyganiu sprawy nie zastosował art. 136 kpa, z którego w pewnym zakresie korzystał w toku postępowania. Mając na względzie, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniające wyeliminowanie decyzji organu pierwszej instancji z obrotu, nie wymagają ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez Burmistrza w całości lub znacznej części, a jedynie wymagają prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego stwierdzić należy, że kontrolowane rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie zawiera argumentów wskazujących na konieczność zastosowania art. 138 § 2 kpa, zatem wydane zostało z naruszeniem przepisu postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do stanowiska uczestnika postępowania wskazać należy, iż podnoszone w piśmie z dnia 16 czerwca 2011 r. kwestie dotyczące oceny stanu technicznego inwestycji i oddziaływania jej na inne posesje będą rozważane w toku innego postępowania (na co prawidłowo zwróciło uwagę Kolegium w zaskarżonej decyzji). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "ppsa", orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 152 ppsa. Natomiast orzekając w punkcie 3 sentencji wyroku Sąd miał na względzie, iż zgodnie z art. 200 ppsa w przypadku uwzględnienia skargi, skarżącemu należy się od organu administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie tego przepisu w zw. z art. 205 § 1 ppsa zasądzono solidarnie na rzecz skarżących koszty postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy od skargi w kwocie 500 zł. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceni zebrany w sprawie materiał dowodowy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym orzeczeniu.