II SA/Lu 254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi T. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku handlowego usytuowanego na działce nr ewid. 75 położonej przy ul. P. 10 - ul. H. 2 w L. Organ wskazał, że w trakcie kontroli, przeprowadzonej przy udziale B. R., T. S., D. i R. M., budynku handlowego usytuowanego na nieruchomości położonej przy ul. P. 10 - ul. H. 2 w L. w dniu [...] organ l instancji stwierdził, iż na parterze budynku urządzony jest sklep z obuwiem i odzieżą (2 pomieszczenia), pomieszczenie zaplecza socjalnego z sanitariatami, które nie są urządzone i wykończone. Elewacje: północna i wschodnia są niedocieplone i nieotynkowane, elewacja zachodnia niedocieplona i otynkowana, natomiast elewacja południowa jest ocieplona i wyprawiona. Na części elewacji wschodniej stwierdzono placki kleju po mocowaniu płyt styropianowych. W czasie oględzin nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. Inwestor – B. R. - oświadczył do protokołu z oględzin, iż nie prowadził od maja 1991 roku żadnych robót budowlanych poza robotami związanymi z dociepleniem budynku. Okoliczność ta została również potwierdzona przez organ I instancji w dniu 26 sierpnia 2003r. Mając powyższe na względzie organ podniósł, iż inwestor nie dokonał zgłoszenia, które jest wymagane do wykonania docieplenia ścian budynku o wysokości do 12m, w związku z tym dopuścił się samowoli budowlanej, skutkującej koniecznością zastosowania sankcji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja wydana na podstawie powyższego artykułu ma charakter uznaniowy, ponieważ przepis nie określa, w jakich sytuacjach organ może nałożyć obowiązek zaniechania dalszych robót budowlanych, a w jakich nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Ponadto organ podkreślił, iż przedmiotowy obiekt jest wpisany do rejestru zabytków i dalsze prowadzenie robót dociepleniowych będzie wymagało uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków. T. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym nie kwestionował rozstrzygnięcia nakazującego B. R. zaniechanie robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku handlowego, jednak wnosił o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, bowiem jego zdaniem nie rozpoznano sprawy w granicach zakreślonych we wniosku z dnia 23 czerwca 2003r i podtrzymywanych w późniejszych jego pismach. Ponadto zdaniem odwołującego się protokoły z oględzin, na które powoływał się organ nie zawierają opisu elementów robót i stanu wykończenia i wyposażenia pomieszczeń w obiekcie, w szczególności kotłowni wraz ze zbiornikiem na gaz płynny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przyjął bowiem ustalenia organu I instancji za prawidłowe. Kolegium wskazało, iż okoliczność, że inwestor prowadził bez wymaganego zgłoszenia roboty budowlane, ustalona została m.in. na podstawie przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2010r. oględzin spornego budynku handlowego. Poza tym kwestię tę potwierdzają także ustalenia dokonane wcześniej tj.: w dniu 26 sierpnia 2003r. i w dniu 18 sierpnia 2005r. Organ odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w trakcie oględzin organ I instancji wskazał, fakt istnienia w pomieszczeniu przyziemia kotła olejowego i zbiornika na olej, zaś nie stwierdził istnienia kotłowni wraz ze zbiornikiem na gaz płynny. W związku z tym organ ten nie mógł opisać w protokole oględzin czegoś, czego nie ma, a tego domagał się skarżący w swoim odwołaniu. Organ odwoławczy wskazał, że protokół z oględzin z dnia 23 sierpnia 2010r., w którym uczestniczył także T. S. zawierał wszystkie niezbędne elementy określone w art. 68 § 1 k.p.a., w tym m.in. co i w jaki sposób w wyniku czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne przy dokonywanych czynnościach osoby. Odwołujący także biorąc udział w oględzinach miał możliwość wnieść swoje wyjaśnienia i uwagi do protokołu sporządzonego z przeprowadzonych czynności. T. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz brak wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim – zdaniem skarżącego - organ nie rozpatrzył żądania strony o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego zbudowanego przez B. R. na działce nr ewid. 75 położonej przy ul. P. 10 – H. 2 w L., w związku z tym naruszył art. 61 § 1 k.p.a. oraz nie zastosował się do wiążącej oceny prawnej przedstawionej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1338/07, czym naruszył również art. 153 k.p.a. Skarżący wskazał, że w związku z tym, iż organ administracji nie przeprowadził żadnych czynności po wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009r., który uchylił wyrok Sądu I instancji oraz decyzję organów obydwu instancji, wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność organu w sprawie nakazania rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Zażalenie to zostało uwzględnione przez organ odwoławczy, który wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. W związku z powyższym strona skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszej sprawy powinno być nakazanie rozbiórki kwestionowanej inwestycji, a nie jak przyjęły organy samowolne docieplenie budynku. T. S. wskazał także, że organ odwoławczy nie zbadał i nie ocenił, czy inwestor dalej prowadzi roboty budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 10 czerwca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zostało złożone pismo skarżącego, zobowiązujące Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do złożenia do akt sądowych postanowienie LWINB z dnia 19 kwietnia 2010r., Nr WINB.WIK.0552/IV-16/04 oraz do wyjaśnienia, dlaczego organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącego i nie zastosował się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie nakazania rozbiórki budynku przy ul. P. 10/H. 2 w L. W odpowiedzi na powyższe pismo skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że wydane przez ten organ postanowienie z dnia 19 kwietnia 2010r. wyczerpało administracyjną drogę zaskarżenia bezczynności organu I instancji, w związku z czym brak jest podstaw do dalszych działań WINB w tej sprawie. Organ wskazał, że w przypadku nie załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stronie przysługuje skarga na bezczynność do WSA w Lublinie. Ponadto organ podniósł, że nie może udzielić informacji, czy organ I instancji wykonał powyższe postanowienie, ewentualnie czy ustalił przyczyny jego niewykonania oraz osoby odpowiedzialne za nieterminowe załatwienie sprawy. W załączeniu do omawianego pisma WINB złożył kopie: postanowienia WINB z dnia 19 kwietnia 2010r. oraz pismo PINB z dnia 13 maja 2010r., Nr PNB.7352/IO/IX/I/15/41459/09/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych i sądowych, Sąd nie dopatrzył się uchybień, które skutkować mogłyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wydana na podstawą art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm.), dalej zwana jako "ustawa", nakazująca B. R. zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z dociepleniem budynku handlowego usytuowanego na działce nr ewid. 75 przy ul. P. 10 – H. 2 w L. Powyższy art. 51 ust.1 pkt 1 ustawy uprawnia organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w sytuacji gdy roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek ten może być nałożony o ile zachodzą okoliczności określone w art. 50 ust. 1 ww. ustawy tj. roboty budowlane zostały wykonane: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Natomiast w myśl art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepis ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 tego artykułu stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Odesłanie do ostatnio wymienionego przepisu oznacza, że odnosi się on również do przypadku, gdy roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy). Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy wykonanie docieplenia ścian budynku o wysokości do 12m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jednak zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania tych robót budowlanych właściwemu organowi. Niekwestionowanym w omawianej sprawie jest fakt, iż B. R. wykonał samowolnie docieplenie ściany południowej budynku handlowego (elewacja południowa została "ocieplona i wyprawiona"). Potwierdziły to ustalenia kontroli przeprowadzone w dniu 26 sierpnia 2003r., w dniu 18 sierpnia 2008r., jak i w dniu 23 sierpnia 2010r. W związku z tym organ słusznie nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w tym zakresie. W ocenie Sądu organy nie naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez "nienakazanie" inwestorowi rozbiórki spornego docieplenia. Zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego najbardziej restrykcyjnego środka jakim jest orzeczenie rozbiórki powinno mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli ze względów technicznych nie istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. A więc stanu, jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 2633/2000 (nie publ.) nie naruszającego wartości istotnych z punktu widzenia dobra powszechnego, jak bezpieczeństwo ludzi i mienia, prawa osób trzecich, dóbr kultury itp. Sąd ten stwierdził, również, że wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy nakaz rozbiórki nie ma charakteru bezwzględnego, winien on być orzekany jedynie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela powyższe poglądy. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że decyzja o nakazie zaniechania dalszych robót znajduje uzasadnienie w treści art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy i kończy postępowanie w przedmiotowej sprawie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak było bowiem podstaw do wydania decyzji nakazującej, czy to rozbiórkę objętego postępowaniem docieplenia budynku, czy też doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii nie rozpoznania wniosku skarżącego w przedmiocie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, Sąd wyjaśnia, że w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie przed organami administracyjnymi. Z przedstawionych dokumentów przez skarżącego, jak i przez WINB wynika, że prowadzone jest postępowanie w sprawie bezczynności PINB po wydaniu wyroku NSA z dnia 30 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1338/07 dotyczącego nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (postanowienie WINB z dnia 19 kwietnia 2010r., Nr WINB.WIK.0552/IV-16/04, k. 101 akt sądowych). Poza tym znane są Sądowi z urzędu inne sprawy dotyczące spornego budynku np. dotycząca nakazania współwłaścicielom nieruchomości przy ul. P. 10 w L. (w tym T. S. i B. R.) wykonania określonych robót budowlanych w celu usunięcia nieprawidłowości stanu technicznego elewacji (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Lu 581/09 oraz z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Lu 599/10), czy sprawa prowadzona w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych polegających na wymianie okien przez T. S. w spornym budynku (wyroki: WSA w Lublinie z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Lu 582/09 oraz NSA z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt II OSK 819/10). Konkludując należy podkreślić, że przedmiotem niniejszego postępowania jest tylko kwestia robót budowlanych związanych z samowolnie wykonanym przez B. R. dociepleniem południowej ściany budynku handlowego. Natomiast zarzuty skarżącego dotyczące nie rozpoznania wniosku w zakresie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, nie są przedmiotem niniejszego postępowania i w związku z tym nie mogą zostać uwzględnienie. Ponadto zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego - organ administracji uczynił zadość obowiązkom wskazanych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia oraz zebrany w aktach materiał dowodowy wskazują, że organ przeprowadził w sposób właściwy postępowanie dowodowe. Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji.