II OZ 464/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Rady Miejskiej w Brwinowie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 13/11 w zakresie przywrócenia terminu do wniesienia skargi w sprawie ze skargi R. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 28 czerwca 2010 r. nr LXV/591/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił R. S. termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie z dnia 28 czerwca 2010 r. nr LXV/591/2010 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 13/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę R. S. na uchwałę w/w Rady Miejskiej w Brwinowie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru gminy Brwinów – część obejmująca jednostkę administracyjną – miejscowość Domaniewek. Odpis powyższego postanowienia został doręczony skarżącemu w dniu 15 lipca 2011 r. (dowód- zwrotne potwierdzenie odbioru k. 53 akt sądowych). Dnia 4 sierpnia 2011 r. R. S. złożył za pośrednictwem organu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że uchybienie terminu jest wynikiem zastosowania się do błędnego pouczenia udzielonego mu w poradni studenckiej, do której zwrócił się o pomoc prawną we wniesieniu do Sądu skargi na kwestionowaną uchwałę. Postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OZ 40/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił powyższy wniosek z uwagi na złożenie go po upływie ustawowego terminu. Pismem z dnia 5 września 2011 r. skarżący wniósł o przywrócenie terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywrócił R. S. termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi, wskazując, że skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał zastosowanie się do błędnego pouczenia udzielonego mu w poradni studenckiej, do której to poradni zwrócił się o pomoc prawną w związku z brakiem poinformowania go przez organ o sposobie i terminie zaskarżenia do Sądu kwestionowanej uchwały. W ocenie Sądu I instancji brak pouczenia skarżącego przez Radę Miejską w Brwinowie o sposobie i terminie wniesienia skargi do Sądu, w sytuacji wniesienia przez skarżącego do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, stanowi podstawę przywrócenia uchybionego terminu. Sąd I instancji podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. II OZ 61/12, stwierdził, że ustawodawca zapewnia adresatom przepisów prawa szereg instytucji, które mają umożliwić im zapoznanie się z obowiązującymi regulacjami (np. publikowanie przepisów prawa w dziennikach urzędowych) oraz nakłada na organy i sądy prowadzące postępowanie obowiązek wyczerpującego informowania o dokonywanych przez strony czynnościach procesowych i ich konsekwencjach. Sąd I instancji wskazał, iż druga z tych instytucji nie znajduje pełnego zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie toczące się przed radą miasta bądź gminy, zmierzające do wydania uchwały o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym wobec mieszkańców gminy nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym toczącym się na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przypadków, w których ustawa o samorządzie gminnym wyraźnie odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów procedury administracyjnej. Sąd I instancji wskazał, że co prawda w niniejszym postępowaniu nie ma zastosowania przepis art. 112 k.p.a., bowiem przepis ten dotyczy przede wszystkim decyzji i postanowień wydawanych w postępowaniach administracyjnych, których błędna treść spowodowała, że strona ponosi negatywne konsekwencje zastosowania się do pouczeń organu i nie znajdzie zastosowania w przypadku uchwał organów gminy. Nie oznacza to jednak, że jeżeli organ gminy w związku z wydaną uchwałą nie pouczy strony o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub pouczy w sposób jednoznacznie błędny czy mylący, strona nie będzie miała możliwości uchylenia się od negatywnych skutków takiego pouczenia, bądź jego braku, bowiem również w tym przypadku będzie można stwierdzić (niezależnie od regulacji art. 112 k.p.a), że strona uchybiła terminowi bez swojej winy. Obowiązek udzielenia pouczenia wynika bowiem z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Brak prawidłowego pouczenia powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę i może być podstawą wniosku o przywrócenie terminu (por. również postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11, nie publ.) Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Rada Gminy Brwinów reprezentowana przez radcę prawnego M. F. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.: - art. 86 § 1 p.p.s.a. oraz art. 87 § 2 p.p.s.a., polegające na tym, iż Sąd I instancji w sposób bezpodstawny uznał, iż okoliczność braku pisemnego pouczenia przez Radę Miejską w Brwinowie p. R. S. o treści art. 53 § 2 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może sama w sobie stanowić asumpt do uznania, iż skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi, a co za tym idzie, że należy przywrócić skarżącemu termin do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie; - art. 53 § 2 w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wywodzeniu z treści tych przepisów istnienia prawnego obowiązku informowania przez Radę Gminy, do którego wpływa wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydanym przez tę Radę aktem prawa miejscowego, o przysługującym prawie, terminie i sposobie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, tj. istnienia obowiązku, którego niedochowanie powoduje automatyczny skutek w postaci uznania iż skarżący uprawdopodobnił brak swojej winy w niedochowaniu terminu do wniesienia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik Rady Miejskiej w Brwinowie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Brwinowie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wywołanych potrzebą wniesienia zażalenia. W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik Rady Miejskiej w Brwinowie podniósł, że rozstrzygnięcie zawiera oczywistą sprzeczność logiczną. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji trafnie zauważa, że w postępowaniu wygenerowanym przez skarżącego skargą na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie - będącą aktem prawa miejscowego - nie znajdują zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym i art. 112 k.p.a., stosownie do którego brak lub błędne pouczenie co do środkach zaskarżenia lub sposobie lub terminie do ich wniesienia nie mogą powodować negatywnych skutków procesowych dla skarżącego, z drugiej strony ten sam Sąd generuje (wywodząc go z zasady praworządności i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej) prawny obowiązek sporządzania i doręczania każdemu skarżącemu przez Radę Miejską w Brwinowie pouczenia o prawie, sposobie i terminie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na uchwały o charakterze generalnym, w tym będące aktem prawa miejscowego (a taki właśnie charakter prawny ma uchwała RM w Brwinowie z dnia 28 czerwca 2010 r., Nr LXV/591/2010). Pełnomocnik skarżącej Rady podkreślił, iż umknęło uwadze Sądu I instancji to, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, którego obowiązywanie na danym terenie jest podstawą do wydawania szeregu decyzji, rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. I właśnie konieczność dbania o pewność prawa, w tym i prawa miejscowego powoduje, iż z dużą dozą ostrożności Sąd administracyjny powinien oceniać kwestię przywracania terminów. Z tego powodu, w ocenie Rady Miejskiej w Brwinowie, jeżeli obowiązek prawny udzielania pisemnego pouczenia nie został przez ustawodawcę wyraźnie sformułowany na gruncie art. 53 p.p.s.a. lub 101 u.s.g, to jako nadużycie wypada traktować konstruowanie przez Sąd I instancji takiego obowiązku na podstawie zasad ogólnych, a następnie na tej podstawie kreować podstawę do uznania braku winy R. S. w uchybieniu terminu do wniesienia skargi do Sądu. Zwłaszcza, iż tak jak na gruncie skarg wnoszonych na inne akty i czynności administracji publicznej, na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., tak i na gruncie skarg wnoszonych na podstawie art. 101 u.s.g., tj. wszędzie tam gdzie mamy do czynienia z instytucją wezwania przez skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, organ może ale nie musi ustosunkować się do wniesionego wezwania. Pełnomocnik podniósł, iż powołanie przez Sąd I instancji orzeczenia NSA z dnia 27 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1592/11 było błędne, gdyż powołane orzeczenie dotyczyło uchwały podjętej przez organ w sprawie indywidualnej, dotyczącej wygaśnięcia radnemu mandatu. Pełnomocnik organu przytoczył treść orzeczenia NSA z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. akt II OZ 40/12 wydanego na gruncie niniejszej sprawy, że "ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co stwarza domniemanie, że jej treść jest powszechnie znana, tzn. że każdy obywatel zna obowiązujące i dotyczące jego sytuacji i zachowań prawo i nie może powoływać się na jego nieznajomość dla uzasadnienia własnych działań albo zaniechań". Zdaniem pełnomocnika podobny pogląd należy wywieść na gruncie obowiązywania ustawy o samorządzie gminnym, która także została opublikowana w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, co stwarza domniemanie, że jej treść jest powszechnie znana. W odpowiedzi na zażalenie R. S. wniósł o oddalenie zażalenia jako niezasadnego. Skarżący podniósł, iż jednym z argumentów mających uprawdopodobnić okoliczność niezachowania terminu bez własnej winy był brak jakiegokolwiek pouczenia przez organ o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu, natomiast drugim powodem był brak wiedzy na temat sposobu wnoszenia skargi po stronie skarżącego, a także błędna informacja udzielona przez osoby działające w tzw. "studenckiej klinice Prawa" w której zasięgnął informacji na temat wnoszenia skargi. Zdaniem skarżącego interpreatcja przedstawiona przez Sąd I instancji jest trafna i jest to jedyna droga prowadząca do realizacji konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 86 § 1 p.p.s.a., jeżeli strona nie dokonała w terminie czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi o przywróceniu terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu wnosi się do sądu, w którym czynność miała być dokonana, w ciągu siedmiu dni od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu (art. 87 § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy, że ustawodawca nie określił kryteriów oceny zachowania strony (co do wykazania braku winy). Oznacza to, że kwestia ta pozostawiona została uznaniu sądu i daje sądowi możliwość uwzględnienia wszystkich okoliczności, jakie uzna za istotne. Niewątpliwie kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych. Przy tym przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Wprawdzie co do zasady nieznajomość prawa nie przesądza o braku winy w uchybieniu terminu dokonania czynności procesowej. Jednakże w judykaturze jako typowy przykład braku winy uchybieniu terminowi do wniesienia środka odwoławczego wskazuje się brak pouczenia o terminie i sposobie dokonania tej czynności procesowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Rady Miejskiej w Brwinowie, iż skarżący nie uprawdopodobnił, że nie ponosi winy w niedochowaniu terminu do podjęcia czynności procesowej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący skorzystał z możliwości wezwania do usunięcia naruszenia w trybie ww. przepisu, a następnie - przy braku odpowiedzi na to wezwanie - wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Brwinowie, jednakże z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W niniejszej sprawie skarżący jako przyczynę uchybienia terminu wskazał na brak pouczenia o sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Brwinów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyczyna ta mogła stanowić podstawę przywrócenia terminu. Poza sporem pozostaje fakt, iż strona nie została pouczona o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi na uchwalę Rady Miejskiej w Brwinowie w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślić należy, iż obowiązek udzielenia takiego pouczenia wynika z ogólnej zasady praworządnego działania organów administracji publicznej oraz pogłębienia zaufania do organów administracji publicznej. Należy także przywołać art. 10 ust. 3 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi, że w razie potrzeby urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego działania oraz dotyczącą pożądanego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Nie można również pominąć tego, że informacja w zakresie sposobu i terminu złożenia środka zaskarżenia ma szczególne znaczenie w sprawach ze skargi na uchwały rady gminy z uwagi na to, że kwestia sposobu i terminu zaskarżenia uchwał rady gminy wywoływała wiele wątpliwości i dopiero została rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07. W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd Najwyższy wyraził na gruncie ustawy o NSA z 1995 r. w postanowieniu z dnia 20 czerwca 1995 r. (sygn. akt III ARN 21/95, OSNP 1995 r., nr 24, poz. 298) pogląd, iż kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu należy w postępowaniu przed sądem administracyjnym oceniać nie tylko pod kątem obowiązku strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej, lecz także w świetle określonych prawem obowiązków organów administracji publicznej w postępowaniu poprzedzającym postępowanie sądowoadministracyjne. Należy w tym miejscu podzielić przyjęty w powoływanym wyżej orzeczeniu Sądu Najwyższego pogląd, że nie jest prawidłowe obarczanie stron ujemnymi konsekwencjami wynikającymi z rozbieżnej wykładni przepisów prawnych stosowanej przez organy administracji i sądy, zwłaszcza wtedy, gdy może to prowadzić do ograniczenia lub zakwestionowania prawa do sądu. Na uwadze należy mieć przede wszystkim konstrukcję art. 9 k.p.a., z którego wynika jednoznacznie, że organy administracji powinny informować strony o przysługujących im uprawnieniach z urzędu (zob. np. uchwała SN z dnia 8 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 9/95, OSNP 1995 r., nr 20, poz. 243). Jeżeli więc uchwały organów gmin, w przeciwieństwie do decyzji administracyjnych, nie zawierają pouczenia o przysługujących środkach prawnych, to organy te, tym bardziej powinny informować stronę, która składała zastrzeżenia do treści uchwały, o przysługujących jej prawach. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że brak pouczenia przez organ o terminie zaskarżenia uchwały, w sytuacji gdy skarżący wzywa organ do usunięcia naruszenia prawa, powoduje, że uchybienie terminu do wniesienia skargi jest niezawinione przez stronę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, iż brak stosownych pouczeń nie może stanowić okoliczności wskazującej na brak winy skarżącego i uzasadniać przywrócenia terminu. Oznacza to, że ocena dokonana w zaskarżonym postanowieniu jest trafna. Pamiętać należy też, że prawo do sądu jest konstytucyjną zasadą (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Wprawdzie prawo to może podlegać ograniczeniom. Jednakże przypisanie stronie niereprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika winy w dokonaniu czynności procesowej z naruszeniem terminu z powodu nieznajomości prawa procesowego - przy braku pouczenia o terminie wniesienia środka zaskarżenia - jest zbyt rygorystyczne i nie uzasadnia zamknięcia stronie drogi do obrony jej praw. Nieznajomość orzecznictwa nie wskazuje, że strona nie dochowała należytej staranności, której można było od niej w okoliczności sprawy wymagać. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.