I SA/Wa 466/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Gabriela Nowak Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi B. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. i W. małż. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie nieodpłatnego przekształcenia na rzecz B. i W. małż. P. prawa użytkowania wieczystego zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] (dawna dz. [...]), o pow. [...] m², uregulowanej w KW nr [...], w prawo własności. Powyższe rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym sprawy: Opisana na wstępie działka przy ul. [...] w W. pochodzi z dawnej działki o pow. [...] m2 objętej księga wieczysta KW nr [...], której użytkowanie wieczyste zostało ustanowione nieodpłatnie, umową z dnia [...] sierpnia 1978 r. Rep. [...], na rzecz I. S. i W. R., w zamian za wywłaszczoną im nieruchomość. I. S. i W. R., aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1984 r. Rep. [...], zbyli przysługujące im prawo do nieruchomości na rzecz J. i A. małż. K. Ci zaś zbyli udział w wysokości [...] w prawie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] maja 1985 r. na rzecz B. P. i W. P. (akt notarialny Rep. [...]). Prawomocną decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] października 1985 r. zatwierdzono podział nieruchomości przy ul. [...] na dwie odrębne działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 . Aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1986 r. Rep. [...] zniesiono współwłasność nieruchomości, skutkiem czego małżonkowie P. stali się użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Obecnie działka ta oznaczona jest nr ew. [...]. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. sprecyzowanym pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. B. i W. małżonkowie P. wystąpili o nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] w prawo własności w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku wywodzili oni, iż jako kolejni nabywcy prawa użytkowania wieczystego od osób, którym to prawo przyznane zostało w zamian za wywłaszczoną nieruchomość, stali się ich następcami prawnymi, a w związku z tym są uprawnieni do nieodpłatnego przekształcenie prawa. W wyniku rozpatrzenie powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił wnioskodawcom nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego opisanej na wstępie nieruchomości w prawo własności. Wskazując na regulację art. 5 oraz art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. organ podniósł, iż prawo do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługuje osobom fizycznym oraz ich następcom prawnym, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów przed dniem 5 grudnia 1990 r. Jednocześnie Prezydent W. podkreślił, że pojęcie następcy prawnego użyte w art. 5 powołanej ustawy dotyczy wyłącznie spadkobierców, ponieważ jest związane z osobą, a nie prawem użytkowania wieczystego. Umowa sprzedaży użytkowania wieczystego przenosi zaś na nabywcę wyłącznie prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej" , czy też "osoby pozbawionej prawa". Skoro zaś małżonkowie P. nabyli użytkowanie wieczyste w drodze umowy sprzedaży, to nie są oni następcami prawnymi, o których mowa w art. 5 ww. ustawy, a tym samym nie została w stosunku do nich spełniona określona w tym przepisie przesłanka podmiotowa, uprawniająca do nieodpłatnego przekształcenia prawa. Od decyzji tej B. i W. małż. P. wnieśli odwołanie, w którym zakwestionowali oni wykładnię pojęcia następcy prawnego dokonaną na tle ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. przez organ pierwszej instancji. Wywodzili oni, iż w ustawie mowa jest wyłącznie o następcach prawnych bez precyzowania czy jest to sukcesja syngularna czy uniwersalna. To zaś ich zdaniem oznacza, że ustawa odnosi się do każdego rodzaju następstwa prawnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może mieć miejsce tylko w przypadkach wymienionych wyczerpująco w art. 5 w związku z art. 1 ust. 1a ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Kolegium nie podzieliło argumentów małżeństwa P., że uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługuje zarówno nabywcy prawa do gruntu na podstawie kupna – sprzedaży jak i spadkobiercy dawnego właściciela. W ocenie organu jest to bowiem uprawnienie osobiste związane tylko z konkretnym podmiotem - dawnym właścicielem nieruchomości lub jego spadkobierca czyli osoba bliską. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Prezydenta W., iż nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przewidziane w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r., ustawodawca wprowadził jako rekompensatę dla osób, które utraciły własność nieruchomości. Zdaniem Kolegium nieodpłatne przekształcenie prawa na rzecz wszystkich bez wyjątku następców prawnych dawnych właścicieli byłoby nieuzasadniona gratyfikacja dla osób, które uzyskały prawo wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości kupując je umową cywilnoprawną. Na potwierdzenie trafności swojego stanowiska, Kolegium przywołało poglądy wyrażone w tym przedmiocie w orzeczeniach sądów administracyjnych. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. B. P. i W. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając Kolegium błędną wykładnię art. 5 pkt 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, polegająca na przyjęciu że następstwo prawne, o którym mowa w tym przepisie dotyczy jedynie następstwa pod tytułem ogólnym. Wskazywali oni, że art. 5 powołanej ustawy w żaden sposób nie ogranicza możliwości nieodpłatnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tylko w stosunku do spadkobierców dawnego właściciela, a następstwo prawne w powołanej ustawie nie zostało zdefiniowane. Zdaniem skarżących, gdyby celem ustawodawcy było ograniczenia kręgu następców prawnych uprawnionych do uzyskania nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności do spadkobierców to użyłby on takiego określenia w ustawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpatrując sprawę w ramach tych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie były rozstrzygnięcia organów podjęte w sprawie wszczętej wnioskiem B. i W. małż. P. o nieodpłatne przekształcenie przysługującego im prawa użytkowania wieczystego gruntów nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] (nabytego przez nich w trybie umowy sprzedaży w dniu [...] lipca 1984 r. - początkowo jako udział w prawie użytkowania wieczystego). Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.). Stosownie do art. 4 tej ustawy przekształcenie prawa następuje co do zasady odpłatnie. Wyjątek od tej zasady przewidziany został w art. 5, który stanowi, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz użytkowników wieczystych, o których mowa w art. 1 ust. 1a, albo ich następców prawnych, następuje nieodpłatnie. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1a powołanej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości, niezależnie od jej przeznaczenia, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Powołując się na powyższe uregulowania, organy obu instancji odmówiły dokonania nieodpłatnego przekształcenie prawa na rzecz skarżących wskazując, iż małżonkowie P. jako nabywcy na podstawie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego od osób, które nabyły je od osób, o których mowa w art. 1 ust. 1 a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., nie są ich następcami prawnymi w rozumieniu art. 5 tej ustawy. Ustalony przez organy stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 5 pkt 1 ustawy i interpretacji zawartego w nim sformułowania "następca prawny", pod którym zdaniem organów rozumieć należy wyłącznie osoby, które uzyskało prawo w drodze sukcesji uniwersalnej – np. dziedziczenia, zaś zdaniem skarżących także osoby, które nabyły to prawo w drodze sukcesji syngularnej – na skutek umowy cywilnoprawnej o sprzedaży prawa. W ocenie Sądu wykładnia powyższego przepisu, uwzględniająca ratio legis tej regulacji, dokonana przez Prezydenta W. i potwierdzona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. jest prawidłowa. Przede wszystkim podkreślić należy, iż przewidziane w art. 5 powyższej ustawy uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia prawa związane jest ściśle ze sposobem, w jaki użytkownik uzyskał użytkowanie wieczyste gruntu, a celem tej regulacji jest niewątpliwie przyznanie rekompensaty osobom, które w wyniku przemian ustrojowych mających miejsce po II wojnie światowej, bez własnej winy utraciły prawo własności. Wynika to zarówno z brzmienia powyższego przepisu, jak również z treści uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (druk nr 3668), opublikowanego na stronach internetowych sejmu http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce dotyczącej prac Sejmu RP IV kadencji (dostępnego także w systemie informacji prawnej Lex, przy tekście ustawy), w którym wskazano iż nabycie prawa do nieodpłatnego przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności przez określoną w ustawie grupę użytkowników wieczystych lub ich następców prawnych uzasadnione jest szczególną sytuacją tych osób. Nie ulega wątpliwości Sądu, że prawo to z woli ustawodawcy jest ściśle związane z osobą, która przed dniem 5 grudnia 1990 r. uzyskała prawo użytkowania wieczystego w zamian za utraconą własność, a nie z samym prawem użytkowania wieczystego. W tym stanie rzeczy sprzeczne z celem ustawy byłoby założenie, iż przysługujące określonej osobie uprawnienie do nieodpłatnego przekształcenia może przejść na osobę, która nabyła prawo użytkowania wieczystego ustanowione pierwotnie na rzecz określonych osób w zamian za wywłaszczone im nieruchomości w trybie sukcesji syngularnej, a więc w drodze umowy cywilnoprawnej. Skoro bowiem nie każdy użytkownik wieczysty może skorzystać z preferencyjnego trybu przekształcenia prawa, lecz tylko ten, który uzyskał użytkowanie wieczyste w zamian za uprzednie odjęcie własności nieruchomości, to ograniczenie to odnieść należy również do następców prawnych takich osób. Oznacza to, że nie każde następstwo prawne będzie uprawniało do nieodpłatnego nabycia własności użytkowanego gruntu. Takim uprawnionym następcą prawnym, w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., będzie niewątpliwie spadkobierca osoby, która uzyskała użytkowanie wieczyste w warunkach określonych w art. 1 ust. 1a, jako nabywca ogółu praw i obowiązków majątkowych spadkodawcy (art. 922 k.c.). Nie będzie nim natomiast osoba, która prawo użytkowania wieczystego nabyła w trybie umowy cywilnoprawnej. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przenosi wyłącznie na nabywcę prawo do nieruchomości, natomiast nie przenosi na niego tytułu "osoby wywłaszczonej". A skoro tak, to nie istnieją, żadne racjonalne przyczyny, aby traktować takiego nabywcę w sposób uprzywilejowany w stosunku do innych użytkowników wieczystych. Pogląd ten to jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyroki NSA: z 27.11.2008 r. , sygn. I OSK 1687/07 opubl. w OSP 2009/9/99; z 27.11.2008 r. I OSK 1752/07, Lex nr 526558, wyrok WSA w Warszawie z 18.07.2007r., sygn. akt I SA/Wa 651/07, Lex nr 355059). Odmienna interpretacja użytego w art. 5 pkt 1 powołanej wyżej ustawy pojęcia "następcy prawni", a więc taka, która by za takich następców uznawała także nabywców prawa użytkowania wieczystego pod tytułem szczególnym (tj. takich, którzy nabyli to prawo w drodze umowy sprzedaży) skutkowałaby odmiennym traktowaniem znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej nabywców prawa użytkowania wieczystego w zakresie przysługującego im (bądź nie) przywileju nieodpłatnego przekształcenia tego prawa we własność, w zależności od tego od kogo użytkowanie wieczyste oni nabyli. Rezultatem takiej wykładni byłoby zatem nierówne traktowania względem prawa osób znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej, a więc byłby to stan, który nie może być akceptowany w demokratycznym państwie prawnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.