I OSK 2040/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda, po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych H. K., Uzdrowiska [...] Spółka z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 150/11 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną H. K., 2. w uwzględnieniu skargi kasacyjnej Uzdrowiska [...] Spółka z o.o. w K. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. I OSK 2040/11 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 150/11, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W uzasadnieniu przedmiotowego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny: Skarb Państwa, aktem notarialnym - umową sprzedaży z dnia 30 września 1975r., nabył od K. P. działki położone w K. u zbiegu ul. [...], wraz z posadowioną na nich willą "[...]". Nabycia tego dokonano na cele użyteczności publicznej. Urząd m. st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] grudnia 1975 r., teren ten przekazał w użytkowanie Fabryce Samochodów Osobowych w Warszawie (dalej: FSO), z przeznaczeniem na urządzenie pensjonatu dla pracowników. Naczelnik Miasta i Gminy K., pismem z dnia 25 lipca 1984 r., poinformował FSO o przydzieleniu willi "[...]" wraz z gruntem, na którym została ona posadowiona, Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]". W piśmie tym wskazano, że w okresie 9 lat od wywłaszczenia FSO nie wyremontowało przekazanego obiektu, a poniesione nakłady na remont nie były wystarczające, aby pokryć koszty usunięcia zniszczeń nieruchomości, jakie w tym okresie powstały. Umową z dnia 15 maja 1985 r. FSO przekazała odpłatnie w użytkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu "[...]" przedmiotowe nieruchomość z przeznaczeniem na cele uzdrowiskowe. K. P., wnioskiem z dnia 23 lipca 1991 r. (ponowionym pismami z dnia 22 października 1991 r. i z dnia 19 sierpnia 1992 r.) wystąpiła o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Pismem z dnia 3 stycznia 1994 r. wystąpiła o zwrot działki niezabudowanej. Kierownik Urzędu Rejonowego w Piasecznie, decyzją z dnia [...] marca 1994 r., orzekł o zwrocie na rzecz K. P. niezabudowanej działki nr 47/1 położonej w K. przy ul. [...]. Wojewoda Warszawski, decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., zmienioną decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r., stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" prawa użytkowania wieczystego działki nr 47/2 położonej w K. przy ul. [...] oraz nieodpłatne nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego. Następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2812/03, uchylił decyzję z dnia 30 października 2003 r., uznając, że zapadła ona przed rozpoznaniem całości żądań poprzedniej właścicielki oraz wskazał, że zbadania wymaga kwestia prawna zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]", a NSA, wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 695/05, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Minister Budownictwa, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. i stwierdził nieważność decyzji Wojewody Warszawskiego. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek K. P. o zwrot nieruchomości został rozpoznany przez organ I instancji tylko w części. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, a więc brak było podstaw do wydania decyzji uwłaszczeniowej bez uprzedniego rozstrzygnięcia o całości żądań byłej właścicielki. WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 448/07, oddalił skargę [...] Sp. z o.o., a NSA, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 215/08, oddalił skargę kasacyjną tego podmiotu. H. K. – następca prawny K. P., wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., wystąpiła o zwrot działki nr 47/2 położonej przy ul. [...] w K. Starosta Piaseczyński, wnioskiem z dnia 3 lipca 2009 r., wystąpił do sądu wieczystoksięgowego o wykreślenie z księgi wieczystej wpisów dotyczących użytkowania wieczystego przysługującego [...] Sp. z o.o. Wpis ten został wykreślony, tym samym Skarb Państwa został określony jako właściciel nieruchomości. Starosta Piaseczyński, decyzją z dnia [...] maja 2010 r., orzekł o zwrocie H. K. działki nr 47/2 położonej w K. przy ul. [...] i zobowiązał ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania za tę nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że od momentu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie została ona wykorzystana zgodnie z celem jej przejęcia, a więc w okresie 10 lat od daty nabycia nie zrealizowano celu wywłaszczenia przedmiotowej działki, tj. nie wyremontowano i nie zagospodarowano nabytego obiektu w racjonalny sposób oraz nie wykorzystano go na cel publiczny. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że Starosta Piaseczyński pominął kwestię oceny skutków prawnych oświadczenia woli K. P. o zrzeczeniu się prawa do działki nr 47/2. Brak też było rozstrzygnięcia, czy córka wnioskodawczyni – H. K. posiada w chwili obecnej legitymację do dochodzenia zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz należało ustalić, jaki był cel wywłaszczenia. Skargę do WSA w Warszawie wniosła H. K., podnosząc, że [...] Sp. z o.o. nie przysługuje żadne materialnoprawne uprawnienie do nieruchomości, ponieważ na podstawie prawomocnych orzeczeń WSA w Warszawie i NSA podmiot ten utracił wszelkie prawa do nieruchomości. Rozpatrzenie przez Wojewodę Mazowieckiego odwołania tej Spółki od decyzji Starosty Piaseczyńskiego było więc zbędne, gdyż nie jest ona stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę, wskazał, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej przez organ I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, nie jest więc dopuszczalne rozpatrzenie przez organ II instancji odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania. Przystępując do rozpatrzenia takiego odwołania organ – we wstępnej fazie postępowania – ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nieposiadająca przymiotu strony, obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Sąd I instancji podniósł, że przedmiotem postępowania w sprawie był zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., do podmiotów uprawnionych do zgłoszenia żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należą poprzedni właściciel oraz jego spadkobiercy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym status strony w tym postępowaniu mają także: aktualny właściciel nieruchomości oraz osoba, której nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub na rzecz której została obciążona prawem użytkowania, a także najemca, dzierżawca lub osoba, której użyczono zwracaną nieruchomość. Zauważono także, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uzależniony jest od posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Podmiot, któremu do wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje prawo rzeczowe bądź uprawnienie o charakterze obligacyjnym, nie posiada legitymacji w tym postępowaniu. WSA w Warszawie podniósł, że organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji interesu prawnego Spółki składającej odwołanie od decyzji Starosty Piaseczyńskiego. Uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli bowiem odwołanie pochodziło od podmiotu, któremu nie można przypisać przymiotu strony, postępowanie odwoławcze w odniesieniu do niego powinno być umorzone. Skargę kasacyjną wniosła H. K. zarzucając naruszenie art. 174 ust. 2 P.p.s.a. poprzez naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a. z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu stwierdzenia, że decyzja Wojewody Warszawskiego nie narusza prawa, a jednocześnie polecono Wojewodzie badanie, czy skarga na decyzję organu I instancji pochodzi od uprawnionego organu. Tym samym sentencja wyroku stoi w sprzeczności z jego uzasadnieniem Skargę kasacyjną wniosło także [...] Sp. z .o.o. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 127 § 1 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że Wojewoda Mazowiecki nie dokonał weryfikacji interesu prawnego skarżącej spółki. Podkreślono, że nie została zakwestionowana umowa o przekazaniu nieruchomości na rzecz skarżącego przez FSO oraz nadal jest ona w posiadaniu nieruchomości. Istnieją więc przesłanki do przyjęcia, że skarżący ma uprawnienia strony toczącym się postępowaniu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skargę kasacyjną H. K. należy uznać za niezasadną. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej przywołano nieistniejący przepis - w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ma art. 174 ust. 2. Oczywistym jest więc, że tak sformułowany zarzut nie może być przedmiotem oceny. Powołany przepis połączono z art. 141 § 1 P.p.s.a., który statuuje termin do sporządzenia wyroku przez sąd administracyjny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zostało jednak wskazane, w jaki sposób Sąd I instancji miałby naruszyć wskazany przepis i w jaki sposób naruszenie to miałby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Zasadne są natomiast zarzuty skargi kasacyjnej [...] Sp. z .o.o. Zgodzić się należy z twierdzeniami skarżącego, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania, bezpodstawnie przyjmując, iż organ II instancji nie dokonał weryfikacji interesu prawnego uczestnika postępowania. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że [...] Sp. z .o.o. ma interes prawny i może skutecznie występować w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Organ II instancji uwzględnił oświadczenia jakie w roku 1994 złożyła K. P. – matka H. K. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że znał on okoliczności, które polecił mu zbadać WSA w Warszawie, tj.: treść decyzji Ministra Budownictwa, wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 448/07 i NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 215/08 oddalające skargi [...] Sp. z o.o oraz umowę z dnia 15 maja 1985 r. zawartą pomiędzy Fabryką Samochodów Osobowych w Warszawie, a Przedsiębiorstwem Państwowym "[...]" w K., o odpłatnym przekazaniu temu przedsiębiorstwu w użytkowanie m. in. nieruchomość o której zwrot toczy się postępowanie. Nie można więc żądać od organu II instancji, aby ponownie dokonywał oceny tych zdarzeń prawnych, które były podstawą wydania decyzji będącej przedmiotem skargi. Tym bardziej, że w uzasadnieniu wyroku brak jest wskazania, do jakiego innego niż dotychczasowe, rozstrzygnięcia miałaby prowadzić taka ocena. To sąd I instancji powinien dokonać takiej oceny, ponieważ wymaga tego do niego treść art. 134 § 1 P.p.s.a., nakładająca na wojewódzki sąd administracyjny obowiązek rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach. Sąd I instancji nie może wychodzić poza granice przedmiotowe i podmiotowe wyznaczone przez treść aktu będącego przedmiotem skargi, ale nie może również w sytuacji, gdy dysponuje zebranym materiałem dowodowym, przerzucać oceny legalności działań administracji w sprawie na organ administracji. Wskazać również należy, że z samej treści zaskarżonego wyroku wynika, iż WSA w Warszawie mógł w pełni ocenić legitymację procesową [...] Sp. z .o.o., tym bardziej, że zarzut taki postawiła w swojej skardze H. K.. Sąd I instancji posiadał wszystkie potrzebne materiały pozwalające mu na taką ocenę, uchylił się jednak od oceny legalności dopuszczenia [...] Sp. z .o.o., a wskazał, że powinny takiej oceny dokonać organy administracji. Doszło więc do naruszenia przepisów P.p.s.a. w sposób, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.