II SA/Rz 430/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na pokrycie remontu budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. II SA/Rz 430/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na podstawie art. 40 ust. 2 i 3, art. 106 ust. 1 i 4, art. 101, art. 104 ust. 1 i art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), art. 104 w/z z art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2001 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 201 Kodeksu cywilnego - po ponownym rozpatrzeniu wniosku S. P. o pomoc finansową na remont budynku do 100 000 zł. - odmówił mu udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. W. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji, o pomoc finansową na remont zniszczonego przez powódź domu położonego pod w/w adresem zostały złożone 2 wnioski, tj. przez Z. i P. S. oraz S. P. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało ponad wszelką wątpliwość, że w czasie powodzi w tym budynku zamieszkiwała wyłącznie rodzina Z. S., u której wystąpiła sytuacja kryzysowa w postaci niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W związku z tym jej wniosek decyzją z dnia [...] października 2010 r. Nr [...] został rozpatrzony pozytywnie; zastosowana pomoc niepieniężna w postaci opłacenia faktur za zakupione materiały budowlane i przeprowadzone prace remontowe pozwoliła na poprawę stanu technicznego budynku po powodzi i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych rodziny w nim zamieszkałej. Odnośnie S. P. nie zachodziły przesłanki uzasadniające udzielenie mu pomocy finansowej na remont tego domu, gdyż mimo posiadania tytułu współwłasności do niego nie zamieszkiwał w nim w czasie powodzi, zaspokajając w pełnym zakresie swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalu przy ul. D. w T. W odwołaniu od powyższej decyzji S. P. zarzucił organowi I instancji nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, podnosząc w szczególności, że nie wyrażał zgody na wypłatę pieniędzy oraz przeprowadzenie remontu przez którąkolwiek ze stron – współwłaścicieli nieruchomości oraz niewzięcie pod uwagę faktu, że zamieszkuje on w budynku objętym przedmiotem postępowania. Po rozpatrzeniu tego odwołania, SKO decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] powołując w jej podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust.1 i 2 ustawy o pomocy społecznej utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło dokonane w sprawie przez ten organ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalenia faktyczne wskazując na przysługujące Z. S. i S. P. (jej ojcu) prawo współwłasności budynku położonego w T. przy ul. W., wynikające z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej H. P. W czasie powodzi w okresie maj – czerwiec 2010 r. w budynku tym zamieszkiwała 4-osobowa rodzina Z. S., zajmując jego pierwszą kondygnację (z dwu istniejących). Z. S. w czasie powodzi i przeprowadzania procedur związanych z ustalaniem prawa do pomocy społecznej na remont budynku przebywała za granicą, jednakże na mocy udzielonego pełnomocnictwa reprezentował ją mąż P. S. S. P. w czasie powodzi koncentrował swoje czynności życiowe w lokalu przy ul. D. w T., prowadząc wspólne gospodarstwo domowe z żoną B. R. Zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (w tym klęski żywiołowej), może być on przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Pomoc ta jest udzielana przy uwzględnieniu art. 39 ust. 1 tej ustawy, wg którego zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Stosownie do tego, jeżeli właściciel (współwłaściciel) budynku nie prowadził w nim gospodarstwa domowego w dniu wystąpienia zdarzenia losowego, nie jest on uprawniony do uzyskania tego zasiłku. Przesłanka w postaci zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej nie zachodzi, gdy właściciel (współwłaściciel) dotkniętego powodzią budynku lub lokalu mieszkalnego prowadził takie gospodarstwo w innym obiekcie lub też posiada inny lokal mieszkalny, w którym takie gospodarstwo prowadzi. Rozważając kwestię przyznawania zasiłku celowego z tytułu wystąpienia strat spowodowanych zdarzeniem losowym SKO odwołało się do orzecznictwa sądowego (wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2010 r. SA/Gl 748/10 i z dnia 21 grudnia 2010 r. IV SA/Gl 853/10, wyroku WSA w Kielcach z 22 grudnia 2010 r. II SA/Ke 673/10), przytaczając przy tym treść wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 182/08, zgodnie z którym samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budowlanej stanowiącej własność/ współwłasność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Zdaniem Kolegium, jakkolwiek poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, to jednak okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania (należy uwzględnić także pozostałe przepisy ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 3). Świadczenia z pomocy społecznej nie mają charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty wywołane zdarzeniem losowym. Pomoc ta jako finansowana ze środków publicznych jest kierowana nie do wszystkich obywateli, lecz tylko do tych, którzy przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości nie są w stanie przezwyciężyć trudnej sytuacji życiowej. Stąd też pomoc pieniężną jako rzeczywiście niezbędną otrzymała rodzina córki S. P. (na kwotę 37 854,24 zł.) a nie on sam, gdyż nie zamieszkiwał w budynku dotkniętym skutkami powodzi i koncentrował swoje czynności życiowe w innym miejscu. W tej sytuacji Kolegium oceniając całokształt sprawy oraz mając na uwadze uznaniowy charakter świadczenia, cele i zadania pomocy społecznej, ograniczone środki pieniężne jakimi dysponuje organ i udzieloną już pomoc finansową nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Z decyzją SKO nie zgodził się S. P. zaskarżając ją w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. Art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że jego przebywanie pod adresem T., ul. D. ma charakter przejściowy (w niedalekiej przyszłości ma on zamiar skoncentrować swoje centrum życiowe w domu przy ul. W., gdyż aktualnie toczy się sprawa o dział spadku w której wnioskuje on o jego przyznanie na jego rzecz), 2. Art. 78 § 1 w/z z art. 7 i 77 § 1 i 10 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez niego w toku postępowania administracyjnego dowodów z zeznań świadków na okoliczność zamieszkiwania przez niego w domu przy ul. W. i planów z tym związanych oraz jego sytuacji rodzinnej, 3. Art. 80 w/z z art. 75 § 1 Kpa poprzez przyjęcie ustaleń faktycznych i przypisaniu im rozstrzygającego znaczenia wyłącznie w oparciu o subiektywny wybór i dowolną analizę niektórych dowodów, z pominięciem całokształtu materiału dowodowego, 4. Art. 11, art. 8 i art. 107 § 3 Kpa poprzez całkowicie wadliwe uzasadnienie decyzji prze organy obydwu instancji, w szczególności brak odniesienia się do okoliczności z których wynika przejściowy charakter jego pobytu w mieszkaniu w T. i jego konflikt z zięciem P. S., 5. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zaufania obywatela do Państwa, przez wydanie orzeczenia opartego o odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego na tle podobnego stanu faktycznego, w szczególności niezasadnie zróżnicowanie jego i córki Z. S. (od kilku lat przebywa ona w Grecji i w ogóle nie mieszka w budynku zalanym przez powódź). W oparciu o zgłoszone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powołując analogiczne argumenty, jak w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Za nieistotne dla rozpatrzenia sprawy uznało podniesioną przez skarżącego okoliczność, że jego aktualne miejsce zamieszkania ma charakter przejściowy i czyni starania by ponownie zamieszkać w przedmiotowym domu. Dotyczy to również toczącej się w sądzie sprawy o dział spadku, w której zawnioskował o przyznanie mu budynku w całości za spłatą dla córki (bez znaczenia w rozpatrywanym przypadku jest, czyją własnością budynek będzie w przyszłości). Zarzuty naruszenia w sprawie przepisów postępowania nie znajdują uzasadnienia, gdyż w sprawie zebrano wystarczający materiał dowodowy i oceniono go w sposób pozwalający na podjęcie obiektywnej decyzji. Pismem złożonym w siedzibie Sądu 8 czerwca 2011 r. (oznaczonym datą 30 maja 2011 r.) skarżący dołączył komplet posiadanej przez siebie dokumentacji w sprawie stwierdzając, że Kolegium nie przekazało jej w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia ich nieważności określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem wspomnianej kontroli w rozpoznawanej sprawie pozostaje legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] wydanej w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego w związku ze zdarzeniem losowym w postaci powodzi. Jako główny argument przemawiający za odmową przyznania zasiłku orzekające organy uznały brak spełniania przez wnioskodawcę przesłanki w postaci niezaspokojonej niezbędnej potrzeby bytowej, gdyż mimo posiadania tytułu współwłasności do podtopionej w czasie powodzi nieruchomości położonej w T. przy ul. W., zamieszkiwał w tym czasie w mieszkaniu przy ul. D. w T. zaspokajającym w pełnym zakresie jego potrzeby mieszkaniowe. Poddawszy wymienione decyzje ocenie pod kątem wskazanych powyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Przyczyną tego jest stwierdzone naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu do sytuacji objętej wnioskiem S. P. normy prawnej, którą należało zastosować. Postępowanie administracyjne w sprawie prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z jej art. 40 zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Stosownie do ust. 3 tego artykułu, zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W świetle tej regulacji brak jest podstaw do tego, by rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego w związku ze stratami poniesionymi w wyniku powodzi, wyłączać co do zasady możliwość uwzględnienia kosztów związanych z przeprowadzeniem prac remontowych zmierzających do przywrócenia domu do stanu pierwotnego (sprzed tego zdarzenia). Jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest brak możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej przez osobę lub rodzinę przy wykorzystaniu własnych zasobów oraz wysokość środków, którymi dysponuje właściwy ośrodek pomocy społecznej. Z analizy przytoczonych przepisów wynika uznaniowy charakter wydawanych na jego podstawie rozstrzygnięć. Nie oznacza on dowolności organu w ich podejmowaniu, lecz w przypadku zasiłku celowego wymaga odniesienia w szczególności do jej art. 39 wskazującego w ust. 1 ogólny cel jego przyznawania, tj. zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej (wyłącznie przykładowe ich wyliczenie zawiera ust. 2 tego artykułu). Nie bez znaczenia są też ogólne funkcje pomocy społecznej, polegające na umożliwieniu osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz udzielaniu wsparcia osobom i rodzinom w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (art. 3 ust. 1). Zasadniczym warunkiem podjęcia decyzji w przedmiocie odnoszonym do rozpoznawanej sprawy jest zaistnienie stanu klęski żywiołowej, który nie budzi wątpliwości. Wątpliwości te są jednak związane z przyjętymi przez organ I i II instancji na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej założeniami, że odnośnie skarżącego przesłanka w postaci zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej nie zachodzi, gdyż pomimo tego, że jest współwłaścicielem dotkniętego powodzią budynku, swoje centrum życiowe prowadził w innym obiekcie (lokalu mieszkalnym). Okoliczność, że dana osoba (rodzina) posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu niż to które zostało zniszczone w wyniku klęski żywiołowej, sama w sobie jednoznacznie nie przesądza, że w jego wyniku nie poniosła takich strat, których znaczny rozmiar w ogólnym rozrachunku może w sposób negatywny wpłynąć na zaspokojenie tych potrzeb. W tym kontekście zdaniem Sądu ocena sytuacji S. P. dokonana przez orzekające organy jest przynajmniej przedwczesna i nie uwzględnia wszystkich okoliczności wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego, naruszając tym samym także przepisy postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa). Mimo że zniszczony przez powódź budynek nie był miejscem stałego zamieszkania skarżącego, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, że ubiegając się o pomoc w formie zasiłku celowego na jego remont, nie wykorzysta go do zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb mieszkaniowych lub poprzez podejmowane przez siebie czynności nie zmierza do skoncentrowania w tym miejscu swojego centrum życiowego (tocząca się z jego wniosku sprawa o dział spadku po zmarłej żonie i przyznanie mu budynku na wyłączną własność). Z zawartego w aktach administracyjnych sprawy jego oświadczenia o stanie majątkowym z dnia 25 czerwca 2010 r. wynika, że lokal mieszkalny przyjęty jako zaspokajający jego potrzeby mieszkaniowe jest lokalem komunalnym, którego głównym najemcą jest jego żona. Z tego samego oświadczenia wynika fakt jego skonfliktowania z zamieszkującą w zalanym budynku rodziną swojej córki (która otrzymała stosowną pomoc) i doznawania przez niego utrudnień w dostępie i korzystaniu z niego. Nie zostało wreszcie przez organy dokładnie wyjaśnione, z jakich części budynku korzystał skarżący i czy zostały one zalane, czy i jakie straty on sam poniósł w nim i/ lub w jego wyposażeniu, jakie prace musiał w związku z tym wykonać oraz czy był w stanie przezwyciężyć tę sytuację we własnym zakresie. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie w ocenie Sądu czyni na obecnym etapie niemożliwym przesądzanie, że odmowa udzielenia skarżącemu pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej na pokrycie remontu budynku mieszkalnego (niezależnie od pomocy udzielonej jego córce i jej rodzinie) była niezasadna i nie wiązała się z przezwyciężeniem jego trudnej sytuacji życiowej spowodowanej klęską żywiołową. Istotą zasiłku celowego jest zaspokojenie konkretnej potrzeby bytowej umożliwiającej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, występującej u osoby czy rodziny ubiegającej się o jego przyznanie. Dlatego też organy orzekające w sprawie obowiązane są ustalić, czy zaspokojenie potrzeby bytowej, której sfinansowania żąda wnioskodawca, jest w świetle jego sytuacji życiowej rzeczywiście niezbędne (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2009 r. II SA/Ol 964/08). Samo posiadanie zaspokojonych potrzeb mieszkalnych w innym miejscu niż będące przedmiotem postępowania w związku z zaistnieniem zdarzenia losowego, nie może stanowić wyłącznej przesłanki przemawiającej za odmową udzielenia pomocy. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia, nie przesądzając jednocześnie przyznania skarżącemu w związku z zaistniałą sytuacją zasiłku celowego, wniesioną skargę należało uznać za zasadną. W toku ponownie prowadzonego postępowania organy ustosunkują się do nich przeprowadzając we wskazanym zakresie dodatkowe postępowanie dowodowe, umożliwiające ocenę sytuacji majątkowej skarżącego jako mającej zasadniczy wpływ na zakres zaspokojenia jego potrzeb. Dopiero w wyniku ustalenia wszystkich okoliczności przemawiających za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu organ będzie mógł wydać decyzję zgodną z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami prawa. Pamiętać przy tym należy, iż pomoc o jaką ubiega się S. P. nie ma charakteru odszkodowawczego w stosunku do doznanej w wyniku zdarzenia losowego szkody (o ile taka w ogóle nastąpiła), lecz stanowi rodzaj doraźnej pomocy niezbędnej dla przezwyciężenia zaistniałej sytuacji. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.