I OSK 2018/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 437/11 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 437/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na skutek rozpoznania skargi M. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. – działając na zasadzie art. 20 ust. 3 w związku z art. 3 pkt 11, 21 i 22, art. 17 ust. 1 pkt 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5 pkt 2 lit. a), art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) - odmówił M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem – Z. S. z uwagi na fakt, że podopieczny pozostaje w związku małżeńskim. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że wprawdzie - wbrew stanowisku Prezydenta Miasta Z. – sam fakt pozostawania osoby objętej opieką w związku małżeńskim nie stanowił, w tym przypadku, podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tym niemniej zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie było uzasadnione. Kolegium wyjaśniło bowiem, iż M. S. posiadał gospodarstwo rolne i był objęty ubezpieczeniem w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prowadzenie zaś gospodarstwa rolnego jest źródłem dochodów i zajęciem zarobkowym - w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - co było równoznaczne z niespełnianiem przez wnioskodawcę warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na wyżej przedstawioną decyzję M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu pierwszej instancji mimo, iż ta ostatnia naruszała art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a" ) – zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga była uzasadniona. Sąd, przytaczając treść art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podniósł, że rozpatrując wniosek M. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ był zobligowany zbadać, czy osoba sprawująca opiekę oraz wymagająca opieki spełniały kryteria określone w art. 17 ust. 1 w/w ustawy a ponadto, czy jednocześnie nie zachodziły w stosunku do nich, wskazane w art. 17 ust. 5 ustawy, okoliczności wyłączające przyznanie tego świadczenia. Sąd Wojewódzki stwierdził zatem, że - stosownie do art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ( zwanego dalej: ",k.r. i o".) na wnioskodawcy M. S. ciążył obowiązek alimentacyjny wobec ojca Z. S., który legitymował się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Bezspornym również w sprawie było, iż skarżący prowadził gospodarstwo rolne i podlegał ubezpieczeniu społecznemu jako rolnik. W świetle przy tym treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) okoliczność, że Z. S. pozostawał w związku małżeńskim, nie stanowiła sama przez się negatywnej przesłanki przyznania jego synowi świadczenia pielęgnacyjnego, co zresztą prawidłowo podkreślił organ odwoławczy. W tych warunkach Sąd Wojewódzki uznał, że w sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość przyznania objętego wnioskiem świadczenia. Prowadzenie bowiem przez skarżącego gospodarstwa rolnego – wbrew stanowisku Kolegium – zdaniem Sądu, nie było równoznaczne z niespełnieniem przez niego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co wykluczałoby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe stanowisko Sąd motywował tym, iż zgodnie z art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, ilekroć w niej jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W związku z tym, odnosząc powyższe do treści art. 17 ust. 1 ustawy, w którym jest mowa o "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", Sąd Wojewódzki uznał, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje tym osobom, które wykonują pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonują pracę lub świadczą usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo są członkami rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzą pozarolniczą działalność gospodarczą. Z tej przyczyny – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzenie gospodarstwa rolnego stanowiło rodzaj aktywności obojętnej z punktu widzenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a więc organ nie miał podstaw by uznać je za zatrudnienie lub inną pracę zarobkową, nawet jeżeli stanowiło ono jedyne źródło dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Z. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Lublinie naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) to jest : - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja objęta wyrokiem wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez wadliwe jego zastosowanie przez organ odwoławczy, który błędnie uznał, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego wyłącza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; 2. prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 P.p.s.a) w postaci art. 17 ust.1 pkt 1-3 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania tego świadczenia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ zwracał uwagę, że w analizowanej sprawie nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o których mowa w art. 17 ust. l ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. M. S. nie przysługiwało bowiem świadczenie pielęgnacyjne, z uwagi na to, iż jest rolnikiem prowadzącym gospodarstwo rolne i jest objęty rolniczym ubezpieczeniem społecznym w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Prowadzenie gospodarstwa rolnego jest zaś równoznaczne z niespełnieniem warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zwracano uwagę, że - po myśli art. 17 ust. 1 w/w ustawy - jedną z istotnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przesłanka ta musi być bezwzględnie spełniona, bowiem podstawowym celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, aby opiekować się osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami lub orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności. Podkreślano przy tym, że art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zawierając definicję " zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" nie zalicza do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej pracy w gospodarstwie rolnym. Kolegium akcentując zatem, że świadczenie pielęgnacyjne służy częściowemu choćby zrekompensowaniu strat finansowych, jakie ponoszą osoby opiekujące się chorymi członkami najbliższej rodziny, wskutek rezygnacji z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania stałej opieki, wywodziło, iż osoba, która posiada gospodarstwo rolne nie rezygnuje z aktywności zawodowej. Przeciwnie, z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i uzyskuje dochody. W związku z powyższym organ zwracał uwagę, że ponieważ M. S. nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, z którego uzyskiwał dochód, a opieka nad ojcem nie przeszkadzała mu w uprawie pola, to tym samym mógł łączyć opiekę z pracą w gospodarstwie rolnym a więc nie kwalifikował się do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te sprowadzały się zaś do zarzutu obrazy prawa materialnego to jest błędnej wykładni art. 17 ust.1 pkt 1-3 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania tego świadczenia oraz naruszenia przepisu postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że decyzja objęta wyrokiem wydana została z naruszeniem prawa materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu o charakterze procesowym należy stwierdzić, że nie był on zasadny, gdyż wydanie zaskarżonego wyroku na tej podstawie to jest uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania M. S. świadczenia pielęgnacyjnego, stanowiło jedynie konsekwencję przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni prawa materialnego, co prowadzi do oceny drugiego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego w analizowanej sprawie nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość przyznania skarżącemu w/w świadczenia. Prowadzenie bowiem przez niego gospodarstwa rolnego nie było równoznaczne z niespełnieniem przez niego warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z poglądem tym nie można się jednak zgodzić. Skład orzekający w rozpatrywanej sprawie podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 1987/10, Lex nr 1079726), w którym stwierdzono, że sam fakt pozostawania rolnikiem wyklucza dana osobę z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: matce albo ojcu lub innym osobom, na których - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) - ciąży obowiązek alimentacyjny a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uzupełniająco nadmienić w tym miejscu wypada, że przepis art. 17 ust. 5 cytowanej wyżej ustawy zawiera przesłanki negatywne, które uniemożliwiają przyznanie powyższego znaczenia, które jednak w omawianym przypadku nie miały znaczenia. Istota zagadnienia w niniejszej sprawie sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy osoba będąca rolnikiem, prowadząca zatem gospodarstwo rolne (przynoszące określone dochody) i opłacająca składki w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego może być w związku z tym uznana za osobę, która – jak wymaga tego art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na powyższe pytanie musi być negatywna. Osoba, o której mowa w w/w przepisie to bowiem osoba, która albo wykonywała pracę zarobkową, o której mowa w art. 3 pkt 22 omawianej ustawy, to jest na podstawie: stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej i z pracy tej zrezygnowała celem sprawowania opieki nad "bliską" jej osobą niepełnosprawną, albo - mając możliwość wykonywania takiej pracy - celowo tego nie czyni ze względu na konieczność sprawowania opiekę nad w/w osobą. Taka zaś sytuacja nie zachodzi w przypadku rolnika. Praca w rodzinnym gospodarstwie rolnym nie została w ustawie o świadczeniach rodzinnych zrównana z innymi formami aktywności zawodowej. Ratio legis tego unormowania należy zaś poszukiwać w fakcie, że osoba prowadząca gospodarstwo rolne nie jest poddana reżimowi pracy, charakterystycznemu dla zatrudnienia u innego podmiotu (określone godziny pracy, miejsce wykonywania obowiązków, dyspozycyjność i inne). W związku z powyższym, przy właściwej organizacji pracy, rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżony wyrok naruszał jedynie prawo materialne – z mocy art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – orzekł jak w sentencji.