II SA/Sz 341/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lipca 2011r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...], Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. S. i M. S. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 98a ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji z dnia [...] r., nr[...] , Wójta Gminy K. ustalającej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie ewidencyjnym N., działka nr [...], o pow. [...] ha, spowodowanego jej podziałem na [...] działek o numerach od [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, treść podniesionych w odwołaniu zarzutów oraz normatywne podstawy ustalania opłaty adiacenckiej. Stwierdził też, że ustalenie tej opłaty przez organ nastąpiło w terminie 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja o podziale nieruchomości stała się prawomocna (w dniu [...]r.). Natomiast uchwałę Nr XXX/l/194/2006 w sprawie ustalenia wysokości stawek procentowych opłat adiacenckich Rada Gminy Kołobrzeg podjęła w dniu 14 lutego 2006 r., a uchwałę Nr XIII/77/2007 w której stawkę określono na 30% podjęto w dniu 23 października 2007 r. Spełniony został zatem wymóg o którym mowa w art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy wskazując na treść art. 7 i 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, że rzeczoznawca majątkowy ustalił w operacie szacunkowym z dnia [...] r., a po jego korekcie w dniu [...] r., iż różnica pomiędzy wartością rynkową nieruchomości przed podziałem a wartością rynkową nieruchomości po podziale wnosi [...] zł. W toku postępowania, w dniu [...] r. rzeczoznawca zaktualizował operat szacunkowy, umieszczając w nim stosowną klauzulą na podstawie art. 156 ust. 4 w zw. z § 57 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Dokonane czynności wyczerpały procedurę uaktualniania operatu i mogły stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Określając wartość nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą porównywania parami nieruchomości podobnych, co pozwoliło na uwzględnienie wpływu lokalizacji, funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego i koniunktury na rynku nieruchomości. Oceniając lokalny rynek rzeczoznawca uwzględnił transakcje działkami niezabudowanymi, położonymi w strefie podmiejskiej oraz wiejskiej dla miasta K., analizując transakcje w możliwie bliskim otoczeniu wycenianej nieruchomości o podobnej funkcji w miejscowym planie. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że oceniał operat pod względem formalnym. Pozwoliło to stwierdzić, że operat zawiera właściwe podstawy prawne oraz metodologiczne jego sporządzenia, zbadano stan prawny nieruchomości, dokonano opisu nieruchomości według stanu przed i po podziale, wskazano sposób i metodę wyceny, charakterystyki rynku nieruchomości, wyjaśniono przyczyny przyjęcia zastosowanej techniki i metody szacowania oraz wpływ cech rynkowych na wartość rynkową nieruchomości, a zatem odpowiada on wymogom technicznym, określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wnioski wynikające ze skorygowanego operatu poprzez ich logiczność i spójność są akceptowalne, sporządzony operat stanowi wystarczający dowód w sprawie. W trakcie postępowania rzeczoznawca majątkowy uwzględniał zastrzeżenia strony dokonując korekty wyceny, uwzględniając brak uzbrojenia technicznego terenu. Ustalił wartość nieruchomości po podziale na kwotę [...] zł. Wcześniejsza jej wycena z dnia [...] r. określała wartość nieruchomości na kwotę [...] zł. Zatem uwzględniając skorygowaną kwotę prawidłowo naliczono opłatę adiacencką w wysokości [...] zł (30%). Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że utrwalone już orzecznictwo przyjmuje, iż operat szacunkowy sporządzany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego stanowi jedyny prawnie dopuszczalny dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu ustalającym opłatę adiacencką. W orzecznictwie przyjęto też zasadą, że jeżeli strona uważa, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi wątpliwości, powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2008 r., II SA/Sz 174/08). W przedmiotowej sprawie strony nie przedstawiły własnego operatu szacunkowego, dlatego organ odwoławczy uznał, że wzrost wartości nieruchomości został należycie udowodniony. Odnosząc się zaś do kwestii podmokłości terenu organ odwoławczy stwierdził, że fakt ten nie wpłynął na obniżenie wartości terenu, spowodowanej podziałem, gdyż teren ten przed, i po podziale nie uległ zmianie, a więc dokonanie podziału niczego nie zmieniło. Odpowiadając na zarzut dotyczący zaniechania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzebna przeprowadzenia rozprawy na podstawie art. 89 § 1 i 2 kpa, gdyż do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające były zgromadzone w sprawie dokumenty, a przepisy szczególne, mające zastosowanie w sprawie, tj. ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie nakazują przeprowadzenia rozprawy w sprawie ustalania opłat adiacenckich. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 kpa przez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy wydany przed wszczęciem postępowania administracyjnego, - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 140 kpa przez nie zebranie w wystarczającym zakresie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, co spowodowało niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a w konsekwencji nie ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących określenia wartości rynkowej nieruchomości przed oraz po jej geodezyjnym podziale, a także nieuzasadnione pominięcie przedstawionych przez skarżących dowodów własnej wyceny nieruchomości, kosztorysu wybudowania infrastruktury oraz opinii geotechnicznej na okoliczność błędnej wyceny nieruchomości. W związku z tym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego rażąco naruszyło zasadę prawdy materialnej. - przepisów postępowania, tj. art. 89 § 2 kpa przez nieuzasadnione przyjęcie, że brak było podstaw do przeprowadzenia rozprawy, skoro było to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłego, albowiem biegły nie wyjaśnił w toku postępowania wszystkich wątpliwości związanych z wyceną nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację podniesionych zarzutów. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 84 kpa, ponieważ operat szacunkowy został opracowany przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 2 kpa organ administracji publicznej, może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Przepis ten, określający uprawnienia organu w postępowaniu dowodowym wskazuje, że dowody mogą być przeprowadzone "w każdym stadium postępowania". Użyte przez ustawodawcę pojęcie "stadium postępowania" jednoznacznie wskazuje, że odnosi się ono do postępowania już wszczętego (będącego w toku). Jest to naczelna zasada polskiego prawa dowodowego, że dowody są przeprowadzane na potrzeby konkretnego postępowania, i dowodem w znaczeniu procesowym jest tylko to, co zostało formalnie przez organ prowadzący postępowanie dopuszczone, a następnie przeprowadzone. Jednak jak wskazuje praktyka w sprawach opłat adiacenckich zdarza się, że organy administracji publicznej nakazują rzeczoznawczy sporządzenie operatu szacunkowego, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący wskazali, że organy obu instancji swoje rozstrzygnięcie oparły na operacie szacunkowym, który został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] r. Natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej nastąpiło później, ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania nosi datę [...]r. co oznacza, że operat szacunkowy sporządzono poza postępowaniem administracyjnym. Taka praktyka organów administracji jest niewłaściwa i stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zasadny jest także zarzut skarżących dotyczący nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale. W ocenie skarżących operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest obarczony licznymi błędami oraz nieścisłościami, które miały zasadniczy wpływ na określenie wartości nieruchomości. Co więcej, skarżący przedstawili własną wycenę nieruchomości. Były to operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości zarówno przed, jak i po jej geodezyjnym podziale, sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego i dołączone do pisma skarżącego A. S. z dnia [...] r. Poza tym do tego pisma dołączono inne dowody, których organy obu instancji nie uwzględniły, a mianowicie kosztorys budowy infrastruktury oraz opinia geotechniczna z [...] r. Ustalenie wartości przedmiotowej nieruchomości zostało dokonane dla potrzeb zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy, poza postępowaniem administracyjnym, na zlecenie niezależnego banku. Skarżący wskazali, że wartość rynkowa nieruchomości przed jej geodezyjnym podziałem określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym z dnia [...] r. wynosi [...] zł, a wartość określona przez rzeczoznawcę powołanego przez organ – [...] zł. Natomiast wartość nieruchomości po jej podziale geodezyjnym według powołanego przez nich rzeczoznawcy wynosi [...] zł (operat szacunkowy z dnia [...] r.), a według operatu sporządzonego w sprawie –[...] zł. Przy czym, wskazane wyżej operaty szacunkowe rzeczoznawcy wykonali przy zastosowaniu takiego samego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Z operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżących wynika, że wartość nieruchomości po podziale geodezyjnym spadła, natomiast z operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę powołanego przez organ wynika, że wartość ta wzrosła ponad 2,5 – krotnie. Skarżący przyznali, że przedstawiony przez nich operat nie ma formalnie charakteru opinii biegłego, ponieważ został sporządzony poza postępowaniem administracyjnym w niniejszej sprawie ale taka duża dysproporcja w wartości rynkowej tej samej nieruchomości powinna skłonić organy obu instancji do oceny prawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawczy powołanego przez organ. Stanowisko skarżących należy podzielić, ponieważ organ naruszył w sposób istotny przepisy procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 i 77 kpa. W toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 kpa nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. Organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy procedury administracyjnej. Ustalenia faktyczne nie można traktować jako obiektywne jeżeli są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Odnosząc te ogólne zasady do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych. Przede wszystkim pominięto przedstawione przez stronę w toku postępowania dokumenty, w postaci własnej wyceny nieruchomości, kosztorysu wybudowania infrastruktury oraz opinii geotechnicznej. Poza tym organ II instancji nie tylko, że pominął dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego przedłożonych przez skarżących do akt sprawy, ale wręcz stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że strona nie przestawiła własnej wyceny nieruchomości. Ponadto organy obu instancji, w uzasadnieniach w uzasadnieniach swoich decyzji nie odniosły się w żaden sposób do tych dowodów przedstawionych przez stronę, naruszając tym samym art. 107 § 3 kpa. Ocena rzeczoznawcy dotycząca wartości nieruchomości przedstawiona przez stronę nie jest opinią biegłego w znaczeniu procesowym. Ma ona status dokumentu prywatnego. Organ kierując się swobodną oceną dowodów ocenia jej wiarygodność (moc dowodową). Może więc przyjąć, że ma ona, lub nie ma, mocy dowodowej, i znaczenia dla sprawy, ale nie może jej pominąć skoro została przez stronę przedstawiona. Na marginesie można wskazać, że dokumenty stanowiące załączniki do pisma A. S. z dnia [...]r. zostały przedstawione do sprawy dopiero na zarządzenie Sądu. Odnośnie zarzutu podniesionego w skardze, a odnoszącego się do potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej należy stwierdzić, że znowelizowany art. 89 § 1 kpa stanowi, iż organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania, lub gdy wymaga tego przepis prawa. Natomiast organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów strony oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych, albo w drodze oględzin (art.89 § 2 kpa). Można więc stwierdzić, że poddanie operatu szacunkowego zasadom postępowania dowodowego, określonym w procedurze administracyjnej daje stronie prawo do zgłaszania zarzutów i uwag. Natomiast, gdy odniesienie się do niech wymaga wiedzy specjalistycznej (wiadomości specjalnych), winien to uczynić rzeczoznawca, który opracował operat. W takiej sytuacji może zaistnieć konieczność wyznaczenia rozprawy na podstawie art. 89 § 2 kpa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 7 września 2007r., II SA/Ke 345/07, LEX nr 418279). W związku z powyższym należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa procesowego i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.