II SA/Bd 558/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Na wniosek R. W., Wójt Gminy O. wydał decyzję z dnia [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości N., gmina O. Wydzielone działki nr [...],[...] i [...] zostały przeznaczone pod poszerzenie istniejących dróg lokalnych. W decyzji zaznaczono, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Następnie pismem z dnia [...] Wójt Gminy O. zlecił rzeczoznawcy majątkowemu A. N. wykonanie operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej w/w działek o łącznej pow. 0,2571 ha. Rzeczoznawca sporządził operat z dnia [...], w którym określił wartość działek na łączną kwotę 59 391 zł. Pomiędzy Wójtem Gminy O. i R. W. były podejmowane negocjacje w sprawie wysokości odszkodowania za przejęte przez Gminę grunty, jednakże nie doszło do ustalenia wspólnego stanowiska w tej kwestii. Wobec powyższego R. W. zlecił wykonanie operatu szacunkowego w celu poparcia swojego stanowiska negocjacyjnego. Operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. w dniu [...] na jego zlecenie określał wartość w/w działek na kwotę 180 500 zł. W dniu [...] R. W. złożył w Starostwie Powiatowym w B. wniosek o ustalenie odszkodowania za przejęte od niego na rzecz Gminy O. grunty przeznaczone pod drogi. W dniu [...] Starosta B. wydał decyzję znak: [...], którą orzekł w punkcie 1 o ustaleniu na rzecz R. W. odszkodowania w wysokości 180 500 zł i w punkcie 2 zobowiązał Wójta Gminy O. do jego wypłaty. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody wniósł Wójt Gminy O. Na skutek odwołania wniesionego przez Gminę Osielsko Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Od decyzji tej Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwestionując prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu, który przyjęto jako dowód w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 564/09, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] nr [...]. Zdaniem Sądu, (który w tym względzie zgadzał się z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Po 200/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) nie można podzielić poglądu Wojewody, z którego wynika, że co do zasady nie jest dopuszczalne stosowanie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 - zwane dalej rozporządzeniem), bowiem brak jest w obrocie transakcji dotyczących gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Dalej uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że stosownie do art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - zwana dalej u.g.n.) podział nieruchomości może być dokonany na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ustawy), lub z urzędu (art. 97 ust. 3 ustawy). Takie możliwości wszczęcia postępowania podziałowego dotyczą również gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Jednakże wydzielone nieruchomości przechodzą z mocy prawa na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego tylko w przypadku, gdy podział został dokonany na wniosek właściciela (art. 98 ust. 1 u.g.n.). W każdym innym przypadku (podział z urzędu, lub na wniosek osoby która ma w tym interes prawny) własność działek wydzielonych pod drogi publiczne przechodzi na Skarb Państwa lub jednostki samorządowe jedynie w drodze czynności cywilnoprawnej lub wywłaszczenia. Istnieją zatem dwa różne tryby, które mogą doprowadzić do przejścia prawa własności gruntów wydzielonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej sytuacji, kiedy wydzielenie działki pod drogi publiczne dochodzi wskutek postępowania wywołanego wnioskiem właściciela – przejście własności wydzielonej działki następuje z mocy prawa, a właścicielowi służy z mocy ustawy prawo do odszkodowania za wywłaszczone działki gruntu (art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n.). W drugiej sytuacji, kiedy podział nieruchomości następuje z urzędu (może też nastąpić na wniosek każdego, kto ma w tym interes prawny) – po dokonaniu podziału własność nieruchomości przenoszona jest na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze czynności cywilnoprawnej (lub w ostateczności decyzji o wywłaszczeniu). Przeniesienie własności nieruchomości dokonywane jest w tej sytuacji z zachowaniem wymogów określonych w art. 155-170 Kodeksu cywilnego, i wymaga m. in. zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami, - Komentarz pod redakcją Gerarda Bieńka - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 s. 356). Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy (art. 112, 114 u.g.n.). Także w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki między inwestorem jako posiadaczem nieruchomości a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224-231 kc), przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość ex post decyzji o wywłaszczeniu (por. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka - Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis W-wa 2005 str. 398). Należy też zwrócić uwagę, że art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wprowadzony art. 52 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa; Dz. U. Nr 106, poz. 668) stanowiący, iż drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2) – nie stanowi materialnoprawnej podstawy "uwłaszczenia" wskazanych w tym przepisie podmiotów (Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego) na gruntach stanowiących drogę publiczną. Określa on dominium wskazanych podmiotów w odniesieniu do dróg publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 87/08; opubl. w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, a nie stanowiące własności ww. podmiotów, mogą zatem podlegać obrotowi. Z powyższego wynika, że możliwe jest zastosowanie sposobu wyceny wartości nieruchomości uwzględniającego ceny transakcyjne o charakterze rynkowym. Okoliczność, że ze względu na szczególny charakter nieruchomości (nieruchomość przeznaczona pod drogę publiczną) krąg podmiotów mogących nabyć taką nieruchomość jest ograniczony do przyszłego zarządcy drogi, nie wyłącza podstawowej swobody właściciela nieruchomości, tj. decyzji, iż podejmie negocjacje z jedynym możliwym nabywcą (a nie zda się na decyzję administracyjną) i spróbuje uzyskać najkorzystniejszą – w jego mniemaniu – cenę. Taka interpretacja pozostaje w zgodzie z art. 21 Konstytucji RP. Jak bowiem zauważył już Trybunał Konstytucyjny, ust. 2 artykułu 21 Konstytucji uzależnia dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki "słusznego odszkodowania", które to pojęcie nie zostało w Konstytucji sprecyzowane. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który jest bardziej elastyczny. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za "słuszne" również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne (por. część III pkt 3 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A z 2004r., Nr 7 poz. 66, LEX pod nr 121570). Z powyższego wynika, że w kontrolowanej sprawie organy nie powinny a priori wyłączyć możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie opinii biegłego uwzględniającej istniejące transakcje dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi. W tej kwestii Wojewoda zajął dwuznaczne stanowisko. Z jednej strony organ argumentowa, że co do zasady transakcje takie nie mogą być brane pod uwagę ze względu na niespełnienie przez nie warunków "wartości rynkowej" oraz braku uwzględnienia "zasady korzyści" (które to stanowisko nie odpowiada prawu). Z drugiej zaś strony organ przyznaje, że odnotowuje się transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi, i to nawet spełniające kryteria ustalania "wartości rynkowej", tym niemniej takich transakcji jest zbyt mało, aby mogły stanowić rynek nieruchomości, tj. aby można było dokonać oszacowania przy pomocy podejścia porównawczego. W tym względzie organ dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Oceniając bowiem operat szacunkowy sporządzony przez W. K. wraz z jej wyjaśnieniami uznał za wystarczające ogólnikowe wyjaśnienie tegoż biegłego, że w latach 2006-2007 w Gminie O. miały miejsce jedynie sporadyczne transakcje dotyczące nabycia nieruchomości pod drogi publiczne (8 transakcji w 2006 r. i 2 transakcje w 2007 r.). Wojewoda w ogóle nie odniósł się do twierdzeń rzeczoznawcy A N., który na stronie 8 swojego operatu szacunkowego (pkt 7.1. "Analiza rynku") stwierdził, że w latach 2006-2007 odnotowano kilkanaście transakcji sprzedaży działek gruntu z przeznaczeniem pod drogi publiczne, z których analizie poddano dziesięć transakcji. Tym samym Wojewoda (jak też wcześniej rozpatrujący sprawę Starosta, który także nie dostrzegł tej sprzeczności) dopuścili się naruszenia ciążącego na nich, na mocy ww. art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że w Gminie O. ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a tym samym istnieje możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Ponadto należy zwrócić uwagę, że twierdzenia Wojewody negatywnie oceniające operat szacunkowy A. N. ze względu na brak uwzględnienia cech nieruchomości porównywanych czy współczynników korygujących – pojawiły się dopiero w odpowiedzi na skargę, tak jak twierdzenia, iż stanowisko podobne do wyrażonego w operacie szacunkowym A. K. zajmują inni, wymienieni rzeczoznawcy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2000 r. (sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX pod nr 47097), decyzja kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, czy też postanowienie, stanowią przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; one to podlegają ocenie i osądowi sądu administracyjnego jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad decyzji istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. (odpowiednik art. 210 § 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 8 poz. 60; ze zm.) nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę; odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym. Z tego względu jedynie na marginesie należy zwrócić uwagę, że skoro zdaniem Wojewody konieczne jest – ze względu na zasadę korzyści z art. 143 u.g.n. – przy szacowaniu wartości nieruchomości uwzględnienie jej aktualnego przeznaczenia rozumianego m.in. jako wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, to przedmiotowe nieruchomości, jak wskazała w swoim operacie rzeczoznawca A. K., w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogi publiczne (str. 9/21 operatu A. K.). Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, stosując się do dokonanej przez Sąd wykładni przepisów, zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący cały dostępny materiał dowodowy, w szczególności uwzględniając informacje wynikłe z operatu szacunkowego przedstawionego przez skarżącą Gminę i zwracając się o bardziej szczegółowe wyjaśnienia do biegłych. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W dniu [...] organ I instancji poinformował strony postępowania o konieczności sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego. W załączeniu pisma z dnia [...] R. W. przedłożył aktualny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. określający wartość przedmiotowych działek na łączną kwotę 217 300 zł. W dniu [...] przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której przedstawiciel Wójta Gminy O. przedłożył jako dowód w sprawie operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. określający wartość przedmiotowych działek na łączną kwotę 118 266 zł. W dniu [...] przeprowadzono kolejną rozprawę administracyjną. Na rozprawie rzeczoznawca majątkowy A. N. przedłożył sprostowanie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] dotyczące podania daty stanu nieruchomości, który został określony na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nie na dzień, kiedy decyzja stała się ostateczna. Podczas rozprawy przedstawiono zwięźle stan sprawy oraz rzeczoznawcy majątkowi wyjaśnili rozbieżności co do sposobu wyceny przyjętej w operatach szacunkowych. W dniu [...] Starosta B. wydał decyzję znak: [...], którą orzekł o ustaleniu na rzecz R. W. odszkodowania w łącznej wysokości 217 300 zł i zobowiązał Wójta Gminy O. do jego wypłaty. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina O. W odwołaniu podniesiono, iż ustalona przez Starostę kwota odszkodowania jest za wysoka. Zarzucono organowi I instancji bezkrytyczne przyjęcie jako dowód w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez W. K. i całkowite pominięcie operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie Gminy, co doprowadziło do zawyżenia kwoty odszkodowania, a tym samym naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto wskazano, iż ustalenie odszkodowania za przejętą przez Gminę O. z mocy prawa nieruchomość pod drogi publiczne tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z pominięciem dyspozycji § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia stanowi naruszenie art. 134 u.g.n., a także naruszono art. 230 cyt. ustawy, gdyż Starosta oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na operacie przedłożonym przez stronę. Wojewoda [...] w dniu [...] wydał decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiwszy stan faktyczny sprawy podał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. W ust. 3 powyższego artykułu przewidziano obowiązek wypłaty odszkodowania w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, w przypadku gdyby do takiego uzgodnienia nie doszło pomiędzy zainteresowanymi podmiotami, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zasady i tryb ustalania i wypłaty odszkodowania zawarte są w rozdziale 5 u.g.n. (przepisy art. 128-135 u.g.n.) i zgodnie z nimi wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W świetle art. 129 ust. 5 pkt 1 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Zdanie drugie art. 130 ust. 1 u.g.n. stanowi, iż w przypadku, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ugn, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zatem istotne znaczenie mają dwie daty, po pierwsze dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości i po drugie dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W świetle art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Uszczegółowienie pojęcia wartości rynkowej nieruchomości zawiera w swej treści art. 151 u.g.n., który stanowi, że jest to najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu założenia, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Organ odwoławczy podał, że w operacie szacunkowym z dnia [...] na stronach 17-22 przeprowadzono analizę transakcji z lat 2008-2009 gruntów z przeznaczeniem pod drogi w gminie O. Wskazano, iż w gminie w roku 2008 odnotowano 5 takich transakcji, natomiast w roku 2009 odnotowano dwie takie transakcje. Ponadto w operacie szacunkowym przeprowadzono analizę transakcji w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego z lat 2008-2009 gruntów zakupionych z przeznaczeniem pod drogi (np. dla gminy B. B. w roku 2008 odnotowano trzy transakcje, a w roku 2009 r. odnotowano jedną taką transakcję). Na stronie 18 operatu wskazano, iż w gminach sąsiednich powiatu bydgoskiego ilość transakcji jest podobna, z tym że poziom cen jest najwyższy w gminie O. W związku z niewielką liczbą transakcji wykupu gruntów pod drogi w latach 2008-2009 (gdy rynek nieruchomości wciąż zwyżkował, a działki pod drogi nabywane są za odszkodowaniem, a nie w drodze umów cywilnoprawnych) wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne określona została zgodnie z treścią § 36 ust. 2 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody organ I instancji wnikliwie zbadał zasadność zastosowania przez rzeczoznawcę metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia i prawidłowo ocenił poprawność odstąpienia przez rzeczoznawcę majątkowego od sposobu wyceny określonego w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Sam fakt, iż występują transakcje dotyczące sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne w drodze umów cywilnoprawnych, nie oznacza, że istnieje rynek takich nieruchomości i mogą one stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. Rzeczoznawca majątkowy W. K. zaznaczyła, iż nie przeszła "automatycznie" do sposobu wyceny z § 36 ust. 2 rozporządzenia, ale poprzedziła to wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Dalej organ II instancji zgodził się z panującym wśród rzeczoznawców majątkowych poglądem, że transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne nie można z reguły postrzegać jako transakcji rynkowych, a kwota uzyskiwana przez osoby wywłaszczone z prawa własności w większości przypadków nie będzie miała charakteru "ceny", a jedynie odszkodowania. Jednocześnie podnoszony przez Gminę O. zarzut stronniczości operatu szacunkowego wykonanego na zlecenie jednej ze stron, który został przyjęty przez organ I instancji jako dowód w sprawie, jest nieuzasadniony i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto zgodnie z treścią art. 175 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a cyt. ustawy, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. przyjęte do porównań nieruchomości nie mogą stanowić bazy porównawczej, gdyż różnią się znacznie położeniem, powierzchnią, a także nie określono dokładnej daty transakcji oraz numerów aktów notarialnych przyjętych do porównań. Ponadto w operacie tym przyjęto tylko jedną cechę rynkową mającą wpływ na kształtowanie się cen (atrakcyjność lokalizacyjną), pomijając całkowicie inne takie jak: powierzchnię gruntu, infrastrukturę techniczną czy otoczenie i sąsiedztwo. Jednocześnie nie określono w operacie szacunkowym wpływu czasu na zmianę cen w jednostce czasu, gdyż trudno zawarte na str. 11 operatu określenie, że "pominięto wyznaczanie trendu czasowego, gdyż nie jest możliwe jego ustalenie" za wyczerpujące. Organ nadmienił, iż dwie z trzech nieruchomości porównawczych jako najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej, różnią się położeniem, gdyż znajdują się na terenie Gminy B. B. Zatem operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. nie mógł stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji Wojewoda [...] uznał, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego – W. K. przyjęta przez organ I instancji jako dowód w powyższej sprawie, zgodnie z art. 154 ust. 1 u,g,n,, uwzględnia cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości oraz jej przeznaczenie. Wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony. Ponadto zgodnie z art. 130 cyt. ustawy wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadku, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartość w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyła Gmina O. wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucono jej naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nadto art. 129 ust. 1 i art. 134 u.g.n. w związku z § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń powziętych na podstawie tylko operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W. K., przy pominięciu operatu szacunkowego sporządzonego przez A. N. Ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną tylko w oparciu o przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia, z pominięciem § 36 ust. 1 tego rozporządzenia narusza art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Gmina, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Po 87/08) oraz WSA w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II SA/Gl 965/07) zwróciła uwagę, że w § 36 ww. rozporządzenia została określona kolejność materiału dla dokonania wyceny: w pierwszym rzędzie należy brać pod uwagę ceny transakcyjne uzyskane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w braku takowych należy brać pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie podnosząc te same argumenty, co w zaskarżonej decyzji. Uczestnik R. W. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji Wojewody [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji, uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Oznacza to, że nie znaleziono podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego zarówno z przyczyn wskazanych w skardze, jak i innych uchybień, które Sąd byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Celem uniknięcia ponownej analizy kwestii prawnych poddanych kontroli przez WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 12 października 2009 r. w sprawie II SA/Bd 564/09, należy stwierdzić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zatem głównym przedmiotem zainteresowania Sądu dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji była, zgodnie z uzasadnieniem w/w wyroku, ocena wartości nieruchomości przyjętej przez organy, w szczególności w kontekście § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W przedmiotowej sprawie należało zatem rozważyć, która z dwóch wycen przedłożonych przez strony prawidłowo w rozumieniu prawnym przedstawia wartość wywłaszczonej nieruchomości i czy organ w oparciu o taką wyceną wydał prawidłową decyzję Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r. (I OSK 695/08, LEX nr 574439), organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu biorąc pod uwagę powyższy pogląd niewątpliwie operat szacunkowy wykonany przez W. Kaptur spełnia wszystkie wymagania stawiane mu przez przepisy, czego nie można powiedzieć o operacie autorstwa A. N. Jak wyjaśnił WSA w Bydgoszczy w cyt. wyżej wyroku, organy nie powinny a priori wyłączyć możliwości ustalenia wartości nieruchomości na podstawie opinii biegłego uwzględniającej istniejące transakcje dotyczące ustalenia odszkodowania za nieruchomości nabywane pod drogi, tj. na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Z drugiej strony Sąd nie wykluczył możliwości zastosowania wyceny określonej w § 36 ust. 2 rozporządzenia. Operat W. K. w logiczny i jasny sposób uzasadnia powód przyjęcia sposobu wyliczenia wartości rynkowej gruntów. W myśl cyt. § 36 ust. 1 i 2 "1. Przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. 2. W przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %." Biegła W. K. w sposób racjonalny i w pełni zrozumiały przedstawiła przyczyny braku możliwości zastosowania metodologii wskazanej w ust. 1 § 36 rozporządzenia, argumentując to brakiem odpowiedniej ilości transakcji dotyczących sprzedaży gruntów zajętych pod drogi publiczne. Transakcji takich było tylko kilka i, jak wynika to z treści opinii biegłego A. N., dotyczyły one głównie nieruchomości położonych w innych gminach oraz o zupełnie innej powierzchni. Biegły przyjął do porównania nieruchomości położone w M., L. O. i M. Żadna zatem z tych nieruchomości nie jest położona w Niwach (jak przedmiotowa nieruchomość) i tylko jedna z nich położona jest w tej samej gminie. Również powierzchnia tylko jednej z w/w działek jest porównywalna z powierzchnią spornej nieruchomości, (która ma 2 571 m2), a dwie pozostałe mają 694 i 631 m2. Tym samym Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w opinii W. K., iż nie ma możliwości znalezienia cen transakcji, które można by porównać z transakcją sprzedaży nieruchomości położonej w miejscowości Niwy o powierzchni ponad 2500 m2. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 20 października 2010 r. (I OSK 23/10, LEX nr 745182) rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy tak dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę. W opinii A. N. brak takiego omówienia. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A. N. nie wskazuje w ogóle takich cech za wyjątkiem atrakcyjności lokalizacji. Jak słusznie zauważył WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r. (II SA/Ol 701/09, LEX nr 553143), dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości wprawdzie koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Nieruchomości przyjęte do porównanie przez A. N. niewątpliwie nie spełniają tych kryteriów. A. N. w swojej wycenie ogólnie wskazał, że "ceny nieruchomości w miejscowości Niwy znacznie odbiegają od cen w miejscowościach O. i N." i w związku z tym "posłużono się transakcjami z rynku porównywalnego, z terenu gminy B. B.". Twierdzenia powyższego biegły nie poparł jakąkolwiek analizą rynku nieruchomości w w/w miejscowościach i gminach, a więc jego twierdzenia o porównywalności cen nieruchomości na terenie gminy B. B. i miejscowości N. są zupełnie gołosłowne. Jak wynika z przedłożonej przez W. K. analizy, średnia cena nieruchomości w gminie O. wynosiła 140,80 zł, podczas gdy w gminie B. B. (dwie działki z terenu tej gminy W. N. przyjął jako porównywalne) była to kwota 91,30 zł. Z opinii W. N. nie wynika, aby uwzględnił on tę okoliczność przy obliczaniu wartości przedmiotowej nieruchomości. Reasumując, w Gminie O. nie ukształtował się rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, a tym samym nie istnieje możliwość zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia do ustalenia wysokości odszkodowania należnego uczestnikowi. Operat sporządzony przez A. N. nie uwzględnia ponadto trendu czasowego, co słusznie podkreśliły organy. Ponadto odwołuje się on ogólnie do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, jednakże nie wskazuje konkretnie, który Krajowy Standard Wyceny zastosował, nie wspominając już o jego konkretnej treści. Sąd zatem uznał, że sposób wyliczenia wartości nieruchomości przyjęty w opinii W. K. jest w pełni prawidłowy. Analizując tę opinię Sąd doszedł do przekonania, iż zasługuje ona na uznanie jej za w pełni wiarygodną. W sposób prawidłowy uwzględniono w niej istotne cechy rynkowe porównywanych nieruchomości (tj. lokalizację, otoczenie i sąsiedztwo, powierzchnię gruntu, infrastrukturę techniczną, walory organizacyjne). Sąd dokonał oceny operatu W. Kaptur pod względem formalnym, tj. ustalił, że została ona sporządzona przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby miała wartość dowodową (vide cyt. wyżej wyrok NSA, I OSK 695/08). Jest ona wyczerpująca, odnosi się również do informacji uzyskanych w BIP, a ponadto oprócz przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, powołuje Krajowy Standard Wyceny Podstawowy nr 1 przyjęty przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wskazując na jego konkretne uregulowania. Tym samym za prawidłowe należy uznać pogląd wyrażony przez organ I i II instancji, które oparły się na w/w wycenie ustalając wysokość odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości. Nie można jedynie zgodzić się z częścią uzasadnienia decyzji organu II instancji na stronie 6, gdzie organ ten wyraża opinię sprzeczną z tezami uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 564/09, iż co do zasady zastosowanie art. 36 ust. 1 rozporządzenia w przedmiotowej sprawie było niemożliwe. Jak wspomniano wyżej, stosownie do art. 153 p.p.s.a. organ był związany poglądem wyrażonym w w/w uzasadnieniu wyroku i nie może wyrażać w tym zakresie odmiennych opinii. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji, albowiem w pozostałej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia w prawidłowy sposób wskazał on powody jego wydania. W konsekwencji, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.