I OSK 1322/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Sędziowie NSA Jan Kacprzak del. WSA Jolanta Rudnicka Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 691/09 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 691/09 oddalił skargę A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], wydanej w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (ark. mapy [...]) w O. W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K. - nabywca działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze, które to rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 259/06. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...]. Także ta decyzja została uchylona przez WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. (III SA/Po 33/09) z powodu rozpatrzenia odwołania przez SKO w tym składzie orzekającym, w jakim wydano decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. SKO w Kaliszu, po raz kolejny rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], ponownie utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, iż oceniany podział nieruchomości został dokonany zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i bez rażącego naruszenia prawa. Organ wyjaśnił też, na jakiej zasadzie doszło do wyodrębnienia działki nr [...], z której następnie wydzielono działki nr [...] i [...], z których podział tej ostatniej był przedmiotem badanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. Organ stwierdził również, że z wnioskiem o dokonanie podziału wystąpił podmiot dysponujący tytułem prawnym do nieruchomości objętej podziałem, a zagwarantowanie dojazdu do działek nr [...] i [...] nastąpiło aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1997 r. Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ zaznaczył, iż sprawa podziału działki nr [...] i następnie działki nr [...] została rozpatrzona przez Sąd wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 655/07, w którym oddalono skargę, a następnie przez NSA, który wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 575/08 oddalił skargę kasacyjną. Przy takich ustaleniach faktycznych i prawnych Kolegium uznało, iż zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. wniosła A. K. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Kolegium nie zauważa sprzeczności sentencji decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1995 r., nr [...] z załącznikiem do tej decyzji, poprzez co jest ona niezgodna z prawem. Zdaniem skarżącej z rozstrzygnięcia ("sentencji") tej decyzji wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotową decyzją wydzielono z działki nr [...] działkę nr [...], co też oznacza, że nadal istnieje działka nr [...] o powierzchni pomniejszonej o powierzchnię wydzielonej działki nr [...] oraz nowopowstała działka o nr [...]. Stanowisko organu, iż na mocy tej decyzji powstała nowa działka nr [...] jest nieprawdziwe i niezgodne z treścią przedmiotowej decyzji. W ocenie skarżącej wydanie decyzji określającej inny podział nieruchomości, niż to wynika z zatwierdzonego projektu podziału nieruchomości, powoduje nieważność decyzji z mocy prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwagi na trwałą jej niewykonalność w dacie wydania decyzji. Zdaniem skarżącej, skoro decyzją z dnia [...] października 1995 r. nie utworzono działki nr [...], to kolejne decyzje dokonujące podziału działki nr [...] są nieważne z mocy prawa, gdyż dokonały podziału nieistniejącej działki. Zdaniem skarżącej wbrew wyjaśnieniu Starostwa Powiatowego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2005 r. działka nr [...] nie została ujawniona w operacie ewidencji gruntów i budynków w 1995 r. Kolegium podejmując zaskarżoną decyzję naruszyło art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że istota sporu sprowadza się do tego, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], wydana w przedmiocie zatwierdzenia podziału wyżej opisanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zawiera takie wady, które powodują jej nieważność, a także czy organ ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. odniósł się do zarzutów skarżącej i respektował wytyczne zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Po 259/06. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Kolegium trafnie uznało, iż wskazana decyzja nie jest obarczona taką wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., jak rażące naruszenie prawa (pkt 2), czy trwała niewykonalność w dniu jej wydania (pkt 5), która powodowałaby jej nieważność. Odnosząc się do kwestii związanych z decyzjami podziałowymi poprzedzającymi wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. Sąd wskazał, iż sprawa wzruszenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], zatwierdzającej projekt podziału działki nr [...], została zakończona prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt III SA/Po 655/07, którym oddalono skargę A. K. na decyzję Kolegium z dnia [...] maja 2007 r., nr [...], podtrzymującą, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 575/08, oddalił skargę kasacyjną od przywołanego wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. Co się tyczy niezgodności decyzji podziałowej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]) z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym zauważyć również należy, iż załączona do skargi kserokopia dokumentu (opracowania wykonanego na mapie sytuacyjnej) nie jest załącznikiem graficznym do planu miejscowego, lecz planem sytuacyjnym/planem zagospodarowania działki nr [...], zgodnym z warunkami podanymi w decyzji Prezydenta Miasta Ostrowa Wlkp. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1994 r., nr [...] wydanej na rzecz skarżącej. Znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące tej części planu miejscowego (karta terenu - str. 35 oraz odpowiednie fragmenty załącznika graficznego), który obejmował między innymi działki nr [...] oraz [...], wskazują na przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...] [...] [...] pod strefę zainwestowania miejskiego z dominującą funkcją "usług centrotwórczych", przy tym ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wprowadzała zakazu dzielenia nieruchomości zabudowanej. W konsekwencji twierdzenia skarżącej co do nieuwzględnienia przez organ faktu prowadzenia przez nią inwestycji budowlanej, przekraczającej granice działki nr [...], nie mają znaczenia dla oceny ważności decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...], jak i prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium. Co do kwestii nieuwzględnienia przez Kolegium wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Po 256/06 i brak odniesienia się do zarzutów skarżącej, czym organ miał naruszyć art. 153 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd stwierdził, że nie mogły one skutecznie podważyć prawidłowości decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2009 r. Wskazuje to na wykonalność zapadłych decyzji podziałowych, co wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy przez organ w związku z wnioskiem skarżącej o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, w których znajdują się między innymi wypisy z ksiąg wieczystych, protokoły badania ksiąg wieczystych oraz kopie decyzji podziałowych wraz z załącznikami w postaci projektów podziału i wykazy zmian gruntowych. Co więcej, nabycie własności nieruchomości w formie aktu notarialnego przez podmioty chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych zaliczyć należy do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Wobec powyższego nawet doszukanie się przez Kolegium takich istotnych wad wyżej wymienionych decyzji podziałowych, a w szczególności decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], które wskazywałyby na rażące naruszenie prawa, nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, lecz jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Sąd podkreślił, iż decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r., którą zatwierdzono projekt podziału działki nr [...], nie zawiera wad prawnych, które powodowałyby jej nieważność i konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego, względnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Kolegium prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji nie uchybiło też przepisom procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej działająca z pełnomocnikiem A. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 174 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: p.p.s.a) poprzez: a) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. w szczególności naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (w brzmieniu obowiązującym w dniu .7 kwietnia 1997 r.) poprzez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim nr [...] zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...] poprzez wydzielenie działki nr [...] i [...] jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego - Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta Ostrowa zatwierdzonym Uchwałą nr XXXW352/94 Rady Miejskiej w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 30 marca 1994 r., a przede wszystkim z częścią graficzną Planu. b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: -naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niestwierdzenie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] października 1995 r., nr [...], zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] z uwagi na sprzeczność sentencji decyzji z załącznikiem zatwierdzanym tą decyzja, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały oraz poprzez przyjęcie, że wydane dalsze decyzje podziałowe dokonujące podziału dz. [...], nie utworzonej przez ww. decyzją są prawidłowe, oraz -naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, tj. naruszenia zasady prawdy obiektywnej i zasady zupełnego wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd podszedł do oceny przedmiotowej sprawy w sposób formalistyczny, w zasadzie ograniczając się do dokonania oceny decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r. dokonującej podziału działki [...], pomimo szerokiego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą w odniesieniu do poprzednich decyzji podziałowych, wskazując jednocześnie na dokonanie oceny prawidłowości tych decyzji w innych prawomocnych wyrokach Sądu. Wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt. III S.A./Po 256/06, dawał szansę na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Nie można zgodzić się z oceną prawną dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] października 1995 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Sąd stwierdza, że decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, co skutkuje tym, że nie jest skuteczne poniesienie zarzutów dotyczących nieprawidłowości tej decyzji w odniesieniu do postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem sprawy. Decyzja administracyjna wywołuje określone skutki prawne i w sytuacji, w której sentencja decyzji administracyjne pozostaje w absolutnej sprzeczności z załącznikiem zatwierdzanym tą decyzją i w związku z powyższym sentencja decyzji pozostaje w sprzeczności ze skutkami prawnymi, jakie za sobą decyzja pociągnęła, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, w celu doprowadzenia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Nie wydaje się prawidłowe legalizowanie decyzji administracyjnej poprzez uznanie, że sformułowanie jest niefortunne, a sprzeczność jest pozorna, bo w istocie organowi chodziło o dokonanie podziału działki nr [...], na działkę [...] i [...], a nie o wydzielenie z działki [...] działki [...], tak jak stwierdza sentencja decyzji. Skarżąca zwracała uwagę, że w aktach notarialnych z 1997 r., nie była wskazywana działka nr [...] i [...], z tego względu, że organ dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r., nr [...], dokonującej podziału działki nr [...], spostrzegł, że dokonał podziału działki, która nie została utworzona i z tego względu wprowadził odpowiednie wpisy do rejestru gruntów, aby stworzyć pozory zgodności z prawem swojej decyzji. Dla Sądu pierwszej instancji okoliczności te nie mają znaczenia i Sąd uznaje, że dalsze podziały działki, która w sensie prawnym nie została utworzona, są zgodne z prawem. Sąd nie wziął pod uwagę, że celem utworzenia działki nr [...] w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ostrowie Wielkopolskim z dnia [...] października 1995 r., nr [...], było tylko i wyłącznie utworzenie działki nr [...], aby nieruchomość tę sprzedać i z tego względu organ utworzył jedynie działkę o nr [...]. Ponadto, załącznik graficzny do Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia Miasta Ostrowa, zatwierdzony Uchwałą nr XXXW3 52/94 Rady Miejskiej w Ostrowie Wielkopolskim z dnia 30 marca 1994 r., w sposób jednoznaczny pokazuje, które działki podlegają zabudowie, a które takiej zabudowie nie podlegają. Wydanie decyzji zezwalającej na swobodne uregulowanie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności gruntowej (przejazdu i przechodu) w aktach notarialnych, bez szczegółowego określenia tego przebiegu w decyzji podziałowej zgodnie z zapisami planu zagospodarowania, prowadzi do tego, że przyjęte rozwiązanie w akcie notarialnym, może być niezgodne z zapisami planu miejscowego, co w przedmiotowej sprawie ma miejsce, powoduje, że decyzja taka jest niezgodna z prawem miejscowym, gdyż zezwala na zmianę planu miejscowego (prawa miejscowego) w trybie nie przewidzianym przez prawo przez podmioty do tego nieuprawnione. Również zdaniem Sądu pierwszej instancji wydzielenie działki nr [...] nie pod całym budynkiem Skarżącej jest prawidłowe. Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że celem decyzji z [...] kwietnia 1997 r., było wydzielenie działki pod budynkiem Skarżącej budowanym na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 1994 r. Sąd nie wziął pod uwagę, że Skarżąca działała w zaufaniu do organu administracji, który przed wydaniem decyzji otrzymał projekt budowlany i decyzję o pozwoleniu na budowę, właśnie w celu prawidłowego określenia powierzchni działki i jej granic. Skarżąca nie miała możliwości sprawdzenia prawidłowości tej decyzji Sąd powołuje się na pismo Skarżącej z dnia [...] lipca 1997 r., ale nie wyciąga z tego pisma właściwych wniosków. Działka nr [...] została przeznaczona do sprzedaży w trybie przetargu jak działka niezabudowana. Sprzedawca nieruchomości Miejski Zakład Gospodarki Mieszkaniowej Sp. z o.o. w Ostrowie Wielkopolskim, wystawił działkę na sprzedaż w trybie przetargu jako działkę niezabudowaną, gdyż był przekonany, że sprzedając działkę nr [...] Skarżącej, sprzedał działkę pod całym budynkiem Skarżącej. Z tego względu Skarżąca zwracała się do Prezydenta Ostrowa Wielkopolskiego, aby sprzedał jej działkę nr [...] w trybie bezprzetargowym, gdyż na działce nr [...] znajdują się pomieszczenia, które wynajmowała i które są częścią rozbudowywanego przez nią budynku. Decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r., spowodowała, że lokal w budynku, który został wybudowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę, do którego Skarżąca uzyskała odrębne prawo własności do lokalu użytkowego, znajduje się w budynku zlokalizowanym na działce [...] oraz w części na działkach [...] i [...]. Sąd stwierdza, że decyzje podziałowe wywołały nieodwracalne skutki prawne, dlatego brak jest możliwości stwierdzenia ich nieważności, a jedynie do stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. Dlaczego zatem Sąd dochodząc do takiej konkluzji, nie uchylił zaskarżonej decyzji i nie nakazał wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji podziałowych z naruszeniem prawa, a zwłaszcza decyzji będącej przedmiotem sprawy, co pozwoliłoby Skarżącej na podjęcie działań mających na celu uregulowanie stanu prawnego budynku, w którym znajduje się lokal którego jest właścicielem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi. Autor skargi kasacyjnej formułuje oba rodzaje zarzutów, odnosząc je zarówno do naruszenia prawa materialnego jak i do naruszenia przepisów postępowania. Kontrola kasacyjna wykazała ich niezasadność. Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego podnosi "błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie" art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Mimo, że wskazuje ten przepis "w szczególności", odnosi to naruszenie jedynie do niego, określając w dodatku, iż idzie o jego brzmienie z dnia 17 kwietnia 1997 r. Tak dookreślona treść przepisu powinna wywołać odpowiednie rozwinięcie zarzutu błędnej wykładni w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i pozwolić na właściwe i pełne odczytanie intencji jej autora w tym zakresie. Oczekiwanie to nie zostało jednak spełnione. Autor skargi kasacyjnej nie określił bowiem w jakim sensie przyjmuje błędny charakter wykładni ani też nie wskazał, na czym powinna polegać w jego ocenie wykładnia prawidłowa. W szczególności nie odniósł niezbędnych w tym zakresie rozważań ani do przebiegu wykładni ani do zastosowanych dyrektyw i reguł, ani też do samego rezultatu wykładni. Nie określił ponadto, co oznacza w jego rozumieniu takie wskazanie na błędną wykładnię art. 10 ust. 1 ustawy, które w konsekwencji prowadzi do niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Podnieść bowiem należy, że takie połączenie obu postaci naruszenia prawa materialnego jest możliwe, ale wymaga to zaprezentowania odpowiedniego rozumowania i argumentacji wskazującej na taką właśnie zależność, a zwłaszcza określenia relacji wzajemnej w kontekście odniesienia do odpowiedniego etapu stosowania prawa (zastosowania przepisu). I wreszcie, co ma znaczenie zasadnicze dla skuteczności tego zarzutu, sformułowany on został poprzez odwołanie się do błędnego ustalenia stanu faktycznego, co w przypadku braków wskazanych powyżej, nie może prowadzić do uznania jego trafności. Art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami stanowi, iż podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na istotne wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby doprowadzić do błędnej wykładni tego przepisu. Jako odniesienie do ustalenia stanu faktycznego należy natomiast rozumieć argument wskazujący na ustalenie przez Sąd, iż decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki [...] była zgodna z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Tak sformułowany argument dotyczy bowiem nie wykładni wskazanego przepisu ustawy, lecz stwierdzenia faktu zgodności treści decyzji z przepisem planu, a zwłaszcza, na co wskazuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z częścią graficzną planu, co jest elementem ustalania stanu faktycznego w ramach procesu decyzyjnego, kontrolowanego przez Sąd I instancji w postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonego wyroku. W tym też kierunku autor odnosi uwagi co do rodzaju działek, które według planu mogą lub nie mogą podlegać zabudowie. Autor skargi kasacyjnej powiązał zatem istotę naruszenia prawa materialnego z błędnym ustaleniem faktów. Jest to o tyle argumentacja nietrafna, że naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy same ustalenia faktyczne nie są kwestionowane, a przedmiotem zarzutu staje się błędna normatywna kwalifikacja faktów, wiążąca się z nieprawidłowym ustaleniem zakresu zastosowania normy lub zakresu normowania (treści wzoru zachowania). Żaden z powyższych argumentów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej się nie pojawił, co na gruncie utrwalonego orzecznictwa, akceptowanego przez skład orzekający, z którego wynika, że nie można uzasadniać zarzutu naruszenia prawa materialnego błędnymi ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd (por. np. wyr. NSA z dn. 12 marca 2008 r., I OSK 338/2007), przesądza o niezasadności całego zarzutu. Wiązanie naruszenia prawa materialnego w ten sposób z działaniem organu administracji w istocie oznacza, iż zakwestionowane działania Sądu I instancji polegają na nieprawidłowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego. Autor rozwija taki argument w ramach drugiego zarzutu proceduralnego, wskazując na naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Zarzut ten jednak, nie mogąc być potraktowany jako skuteczne uzupełnienie zarzutu wcześniejszego, nie stanowi także zarzutu samodzielnego. Autor skargi kasacyjnej nie odwołuje się już później do wskazanych przepisów k.p.a., nie wykazuje, na czym polegają podniesione w podstawie tego zarzutu naruszenia prawdy obiektywnej oraz zasady zupełnego wyjaśnienia sprawy. Nie wykazuje także, co jest istotne przy podnoszeniu jakiegokolwiek zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w czym upatruje możliwy i istotny wpływ na wynik kontroli sądowej. Nie może zastąpić w szczególności argumentacji wykazującej związek przyczynowy miedzy naruszeniem przepisu a rozstrzygnięciem sądu literalne wskazanie, że naruszenie to "miało wpływ na wynik sprawy" (s. 2 skargi kasacyjnej), bez przeprowadzenia argumentacji w uzasadnieniu skargi. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który to zarzut odnosi się, jako jedyny z podniesionych, do zasadniczych dla przedmiotu kontrolowanego postępowania administracyjnego kwestii, związanych z oceną przesłanek dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji (lub odmowy takiego stwierdzenia). Należy bowiem wyraźnie wskazać, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, w efekcie którego uszczerbku doznaje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), w związku z czym wzruszenie takich decyzji powinno mieć miejsce nie tylko w wypadkach przewidzianych w tym kodeksie, ale także na gruncie jasno i jednoznacznie stwierdzonego wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 k.p.a., wiążących się z poważnym, a właściwie rażącym naruszeniem któregoś z warunków, wymienionych w § 1 tego przepisu. Autor skargi kasacyjnej, powołując się na ten przepis, a w szczególności na jego pkt 5, podnosi kwestię sprzeczności sentencji decyzji z dnia [...] października 1995 r. z załącznikiem zatwierdzonym tą decyzją (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mówi o "absolutnej sprzeczności"), co w jego ocenie ma przesądzać o niewykonalności decyzji od dnia jej wydania, w związku z czym nieprawidłowe są dalsze decyzje dotyczące działek powstałych w wyniku podziału działki [...]. Na gruncie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Na gruncie doktryny rozróżnia się niewykonalność faktyczną, gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji oraz prawną, gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, stwarzające nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw i obowiązków ustanowionych w decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 634-635). Autor skargi kasacyjnej nie odnosi niewykonalności podniesionej w swoim zarzucie do żadnej z tych postaci. Co więcej, nie rozwija argumentacyjnie tego wątku w uzasadnieniu decyzji. Opiera natomiast całą swoją argumentację na fakcie niewymienienia w kwestionowanej decyzji (dokonującej podziału działki [...]) działki [...] jako tej, która powstała obok działki [...] (której powstanie określone było jako wydzielenie z działki [...]), w konsekwencji czego kwestionuje następne decyzje podziałowe, w tym także, stanowiącą przedmiot kontrolowanego przez Sąd I instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, decyzję z dnia [...] kwietnia 1997 r., na mocy której dokonano podziału działki nr [...]. Zarzut tak określony i tak umotywowany nie może być zarzutem skutecznym przede wszystkim dlatego, że właściwie nie odnosi się on do uznanych w literaturze postaci niewykonalności decyzji oraz nie wiąże się z przeprowadzeniem argumentacji, wskazującej ewentualnie na inną przyczynę niewykonalności. Autor skargi kasacyjnej nie bierze ponadto pod uwagę faktu, że podział działki [...], wydzielonej z podziału działki [...], bez określenia tego faktu w części opisowej decyzji, już wyraźnie dokonywany jako podział działki [...], niejako usankcjonował ten podział pierwotny, czyniąc go właśnie wykonalnym i prowadząc do nabycia wydzielonych w dalszych podziałach działek przez inne podmioty na podstawie umów notarialnych, które nie mogą być wzruszone decyzją administracyjną. W związku z tym, będąca przedmiotem kontroli decyzja podziałowa działki [...], opierając się na wcześniejszej decyzji w stosunku do działki [...], świadczy o wykonalności poprzednich decyzji podziałowych, stanowiąc zresztą legitymację dla nabycia przez skarżącą kasacyjnie działki nr [...], powstałej z podziału działki [...], która to legitymacja mogłaby zostać poddana w wątpliwość w przypadku skutecznego zakwestionowania ważności decyzji dzielącej działkę [...]. Wskazana natomiast w skardze kasacyjnej sytuacja ulokowania budynku skarżącej na działkach [...] i częściowo [...] oraz [...], a także zgłaszane w tym kontekście wnioski, stanowić mogą przedmiot postępowania przed sądem powszechnym. Należy także podnieść, iż NSA wypowiedział się ponadto co do braku interesu prawnego skarżącej kasacyjnie do kwestionowania decyzji podziałowej w stosunku do działki [...] w wyroku z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 575/08, oddalając skargę A. K. na wyrok WSA w Poznaniu (III SA/Po 655/07), oddalający jej skargę na decyzję SKO w Kaliszu z dnia [...] maja 2007 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej działki [...] z powodu braku po stronie skarżącej interesu prawnego do jej kwestionowania. Ubocznie stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. jest nietrafny także dlatego, że, podobnie jak to miało miejsce w przypadku zarzutu omówionego wcześniej, także tu autor skargi kasacyjnej, klasyfikując ten zarzut jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie wykazał a nawet nie starał się wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu. W kontekście niezasadności zarzutów zaprezentowanych w skardze kasacyjnej należy podzielić argumentację Sądu I instancji, wyczerpująco i konsekwentnie wyłożoną na s. 7-15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przedstawiającą zarówno kolejne decyzje podziałowe jak i rozważającą kwestię przesłanki nieważnościowej w odniesieniu do decyzji z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz akcentującą fakt wykonania wskazań WSA w Poznaniu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. (III SA/Po 259/06). W jej wyniku Sąd ten prawidłowo podzielił stanowisko organu administracji, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1997 r., którą zatwierdzono projekt podziału działki [...] na działki [...] i [...], nie zawiera wad prawnych, które prowadziłyby do stwierdzenia jej nieważności (ani też przesłanek stwierdzenia niezgodności z prawem). Żaden z argumentów i zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie podważył skutecznie poglądu, kształtującego finalnie konkluzję Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę niezasadność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.