II SA/Ke 407/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 407/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania J. W., uchyliło decyzję działającego z upoważnienia Starosty O. Naczelnika Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...] orzekającą o zatrzymaniu J. W. prawa jazdy kat. ABT nr [...] wydanego w dniu 7 września 2005 r. przez Starostę O. do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu 29 listopada 2010 r. do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek podinspektora Komendy Wojewódzkiej Policji o skierowanie J. W. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z powodu przekroczenia 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu wykazano 3 przypadki naruszenia przepisów w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r., za które J. W. uzyskał łącznie 26 punktów karnych. Wobec powyższego Starosta O. po zawiadomieniu J. W. o wszczęciu postępowania w sprawie, decyzją z dnia [...] orzekł o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy kat. ABT nr [...] do czasu uzyskania pozytywnego wyniku z kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. W. podnosząc, że w dniu 19 listopada 2010 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów karnych. Wyjaśnił, że aktualne posiada 20 punktów karnych i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ II instancji przytaczając treść przepisów art. 114 ust. 1, art. 135 ust. 1 lit. g, art. 138 ust. 1 i 2, art. 130 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 lipca 2010r. w sprawie o sygn. akt I OSK 885/09, działając na podstawie uprawnienia sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją RP, uznał, że § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia stanowiący, że nie można odliczyć punktów karnych, mimo przebytego szkolenia w przypadku przekroczenia 24 punktów jest niezgodny z ustawą. Ponadto NSA wskazał, iż z upoważnienia ustawowego wynika, że rozporządzenie miało określać jedynie liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia. Zdaniem sądu regulacja § 8 ust. 6 rozporządzenia wprowadzająca dodatkowe ograniczenia w zakresie możliwości odejmowania punktów karnych po odbyciu szkolenia, wykracza poza delegację ustawową z art. 130 ust. 4, ingerując w sferę stanowiącą materię ustawową, a tym samym nie może być stosowana. W ocenie sądu, art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy ustanawia zasadę, zgodnie z którą uczestnictwo w szkoleniu powoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, a jedyne ograniczenie wynikające z tego przepisu dotyczy kierowców w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. SKO w Kiecach podkreśliło, że w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności przepisów rozporządzenia z ustawą, stanowi to podstawę do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpatrywania konkretnej sprawy, mimo iż przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Organ podzielił przy tym stanowisko sądu o niekonstytucyjności § 8 ust. 6 w/w rozporządzenia i uznał za zasadne niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że skoro J. W. odbył w dniu 19 listopada 2010r. szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w celu zmniejszenia liczby punktów karnych, to zgodnie z art. 130 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, liczbę posiadanych punktów w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r., tj. 26 należy pomniejszyć o 6 punktów, co w konsekwencji powoduje, że strona ma na swoim koncie tylko 20 punktów karnych. Nie ma zatem podstaw do skierowania J. W. na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami i zatrzymania mu posiadanego prawa jazdy, albowiem zgodnie z art. 114 ust. 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów karnych. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Prokurator Rejonowy Kielce –Wschód zarzucając naruszenie: - art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, polegające na błędnym przyjęciu, że odbycie przez J. W. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, potwierdzonego zaświadczeniem z dnia 22 listopada 2010 r. wystawionym przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego, wywołuje automatycznie skutki określone w § 8 ust. 4 cyt. rozporządzenia, podczas gdy zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24, zaś Starosta nie jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywania w niej wpisów oraz ich wykreślania, do czego upoważniony jest Komendant Wojewódzki Policji, - art. 130 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym polegające na błędnym przyjęciu, że uczestnictwo w szkoleniu, o którym mowa w art. § 8 ust. 6 rozporządzenia, po skierowaniu wniosku do Starosty o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji i jego rozpoznaniu wywołuje skutki w postaci zmniejszenia ilości punktów, podczas gdy prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że zmniejszenie liczby punktów w drodze odbycia szkolenia, o jakim mowa w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, może nastąpić tylko do czasu przekroczenia liczby 24 punktów. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy Kielce - Wschód podkreślił, że dopóki Policja jako organ prowadzący nie usunie z ewidencji wpisu ilości uzyskanych punktów karnych, dopóty starosta jest związany wskazaną przez Policję liczbą punktów. Wpis do ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa ruchu drogowego jest czynnością materialno-techniczną podlegającą kontroli sądowo-administracyjnej. Skarżący wskazał również, że udział w szkoleniu nie może być drogą do uniknięcia kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji następującego po przekroczeniu 24 punktów, a służyć ma świadomej i celowej kontroli sytuacji przez kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony w sprawie jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Nie ulega wątpliwości, że J. W. w okresie od 15 kwietnia 2010r. do 7 października 2010r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 26 punktów. W takim przypadku starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy zgodnie z art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U.05.108.908 ze zm.). Stosownie zaś do treści art. 130 ust.3 tej ustawy, kierowca wpisany do ewidencji może na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Zgodnie zaś z § 8 ust.6 przytaczanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U.02.236.1998 ze zm.), odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo przekroczyła 24. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, podstawą do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, była odmowa zastosowania przez Kolegium w/w przepisu § 8 ust. 6 z uwagi na przekroczenie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji delegacji ustawowej wynikającej z art. 130 ust.4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 kpa (organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), będąca powtórzeniem tej samej zasady przyjętej w art. 7 Konstytucji RP (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Dla realizacji zasady praworządności istotną wagę ma wprowadzenie w art. 87 ust.1 i 2 Konstytucji zamkniętego katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa, którymi są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia i akty prawa miejscowego – na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższe oznacza, że w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mają obowiązek zastosować w ustalonym przez siebie stanie faktycznym obowiązujące aktualnie przepisy wymienione w Konstytucji jako źródła prawa. W przeciwieństwie do sądów, które sprawując wymiar sprawiedliwości mają uprawnienia do kontrolowania zgodności aktów podustawowych z ustawą i Konstytucją (art. 178 ust.1 Konstytucji), organy administracji publicznej nie mogą – bez naruszenia art. 6 kpa – odmówić zastosowania obowiązującego przepisu prawa. Dokonując takiego zabiegu w procesie stosowania i wykładni prawa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło zatem zasadzie praworządności wyrażonej w powołanym wyżej przepisie. Jest to uchybienie znaczące i mające istotny wpływ na wynik sprawy tym bardziej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o przekroczeniu delegacji ustawowej w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r. nie jest jednolity. I tak, w wyroku z dnia 22 marca 2011r., sygn. akt I OSK 723/10 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań ustawowych. Udzielając upoważnienia w art. 130 ust. 4 ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Zaakceptowanie stanowiska przeciwnego pozostawałoby w kolizji z celem ustawy oraz mogłoby doprowadzić do zagrożenia dla ruchu drogowego, poprzez dopuszczenie do niego kierowców, którzy z różnych przyczyn utracili zdolność bezpiecznego kierowania pojazdami. Takie samo stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010r., sygn. akt I OSK 275/10 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 878/08. Wprawdzie w powołanych orzeczeniach przedmiotem rozpoznania była sprawa dotycząca skierowania kierowcy na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem przez niego liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1, jednak z uwagi na ten sam cel regulacji zawartych w art. 124 ust.1 pkt 2b jak i w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g Prawa o ruchu drogowym, rozważania zawarte w uzasadnieniach tych wyroków mają pełne zastosowanie w niniejszej sprawie i skład orzekający w pełni je podziela. Podkreślenia wymaga, że zapis zawarty w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza użyte w art. 138 ust.1 sformułowanie "wydaje" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru zatrzymania prawa jazdy kierowcy, któremu przypisano 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy. Powstaje zatem pytanie, czy w takiej sytuacji możliwym jest skorzystanie z dobrodziejstwa przewidzianego w art. 130 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym. Innymi słowy rozważenia wymaga problem dopuszczalności zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które liczba punktów przekroczyła 24. Podkreślenia wymaga, że celem uregulowania zawartego w art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g ustawy jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Rozumowanie takie prowadzić musi w konsekwencji do wniosku, że wobec kierowcy, który za naruszenie przepisów ruchu drogowego uzyskał więcej niż 24 punkty, starosta ma obowiązek wydać decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy do czasu uzyskania pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji (przy czym poddanie się takiemu sprawdzeniu oraz badaniu psychologicznemu jest obligatoryjne z mocy art. 114 ust.1 pkt 1b oraz art. 124 ust.1 pkt 2b ustawy); kierowca taki nie może natomiast skorzystać z uprawnienia o jakim mowa w art. 130 ust. 3 ustawy. Temu właśnie celowi odpowiada uregulowanie zawarte w § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 20 grudnia 2002r., a co za tym idzie nie ma podstaw do przyjęcia, że pozostaje ono w sprzeczności z delegacją ustawową zawartą w art. 130 ust.4 Prawa o ruchu drogowym. Ponieważ w stanie faktycznym sprawy J. W. odbył szkolenie w dniu 19 listopada 2010r., a więc po przekroczeniu liczby 24 punktów przyznanych mu za naruszenie przepisów ruchu drogowego na podstawie art. 130 ust.1 ustawy, starosta miał bezwzględny obowiązek wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 138 ust.1 w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1g Prawa o ruchu drogowym. Tym samym błędne jest wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko, iż postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe, co powoduje konieczność uwzględnienia wniesionej przez Prokuratora skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Naruszenie prawa procesowego polega na uchybieniu przez Kolegium art. 6 kpa poprzez bezzasadną odmowę zastosowania w sprawie § 8 ust.6 rozporządzenia, co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawione wyżej stanowisko prawne.