I SA/Wa 707/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 16 marca 2005 r. przez Skarb Państwa Prawa własności nieruchomości położonej w gminie B., oznaczonej jako działka nr[...], o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...]ha z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy B., orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta B. w wysokości [...] zł oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja będzie podlegał wykonaniu. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2006 roku ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie obwodnicy Miasta B. a w ciągu drogi krajowej nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa, z dniem 16 marca 2005 r., przez Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Gminy Miasta B. oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz Gminy Miasta B. w łącznej kwocie [...] zł i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta będzie podlegała wykonaniu. Od decyzji Wojewody [...]odwołanie złożyło Miasto B., podnosząc zarzut, iż wartość nieruchomości ustalona została w kwocie netto, tj. bez uwzględnienia należnego podatku od towarów i usług (VAT). Zdaniem Miasta B., Wojewoda winien powiększyć ustalone w decyzji odszkodowanie o kwotę odpowiadającą wartości podatku VAT, który gmina musi odprowadzić od kwoty netto odszkodowania, tak aby po odprowadzeniu VAT gminie pozostała do dyspozycji kwota równa wartości przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, iż w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych i autostrad oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.), do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, w jego dotychczasowym brzmieniu. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) nieruchomości przeznaczone na pasy drogowe, stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, stają się własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 powołanej ustawy wojewoda, w drodze decyzji, stwierdza nabycie przez Skarb Państwa własności nieruchomości, o której mowa w ust. 1, oraz ustala odszkodowanie. Mając na uwadze art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Minister wskazał, że za nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje odszkodowanie ustalone według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ww. ustawy wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Stosownie do art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Minister podkreślił, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stosuje się w dalszej kolejności, jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych. Wówczas istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Wymaga to jednakże zamieszczenia we wstępnych warunkach wyceny informacji o braku na badanym rynku transakcji nieruchomościami podobnymi, nabywanymi pod budowę dróg publicznych. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] września 2009 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego C. O. Autorka operatu szacunkowego ustaliła, iż ww. działki położone są na terenach, dla których nie ma w chwili obecnej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] marca 2000 r. działki leżą w pasie drogowym miasta B. a tereny sąsiednie przeznaczone są pod działalność różnych inwestorów i strefy przemysłowej. Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. We wstępnych warunkach wyceny biegła zawarła informację, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę i również na dzień 11 lutego 2005 r. były wykorzystywane jako droga. Do końcowej analizy porównawczej przyjęto zbiór 13 nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż na wartość gruntu mają wpływ takie cechy rynkowe jak: lokalizacja, sąsiedztwo i funkcja terenów sąsiednich, dostępna infrastruktura techniczna, dostępność komunikacyjna i wielkość powierzchni działki. Natomiast wartość części składowych gruntu w postaci ogrodzenia określiła w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową, a wartość krzewów i drzew ozdobnych oraz utwardzenia w postaci kamieni polnych metodą kosztów odtworzenia. Ostatecznie wartość rynkową nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. W ocenie Ministra analiza sporządzonego w sprawie operatu wskazuje, że odpowiada on przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego braku doliczenia do odszkodowania podatku VAT, Minister wyjaśnił, iż podatek VAT, związany m. in. z transakcją sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo, stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą, a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa sama teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Minister odwołał się także do wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r. I SA/Wa 65/10, w którym to wyroku sąd nie podzielił zdania, iż wysokość odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego i części składowe gruntu stanowiące odrębną własność, powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 % wartości utraconych praw, z tego powodu, że obowiązek odprowadzenia takiego podatku od odszkodowania (art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy bo podatku od towarów i usług) spowoduje spadek jego wartości. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto B. W skardze zarzucono, iż ustalając wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość należy kierować się konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Skarżąca odwołuje się tu do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 19 czerwca 1990 r. K 2/90, z którego wynika, że słuszne odszkodowanie to takie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczanego mienia. W przypadku, kiedy wywłaszczenie dotyczy nieruchomości gminnej, a jak wiadomo gmina jest czynnym podatnikiem VAT, w kwocie należnego odszkodowania musi być zawarta wartość rynkowa nieruchomości (obrót) oraz należny podatek VAT. Obowiązkiem organu jest zbadanie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia należnej kwoty odszkodowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Ponieważ operat szacunkowy jest tylko opinią biegłego i jak każdy dowód podlega ocenie organu, to organ ustalając wysokość odszkodowania, niezależnie od kwoty wynikającej z operatu, powinien dodać do niej wartość należnego od gminy podatku VAT, wiedząc, że taki podatek gmina ma obowiązek odprowadzić. O tym, że na gminie ciąży taki obowiązek, przesądza interpretacja podatkowa załączona do odwołania. Tylko bowiem kwota brutto (czyli wartość nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego powiększona o VAT) może być traktowana jako odpowiednik wartości rynkowej nieruchomości, stanowić słuszne odszkodowanie i być ekwiwalentną. Tylko za taką kwotę Miasto B. może odtworzyć swój majątek, czyli nabyć nieruchomość o takich samych parametrach. W przeciwnym razie odszkodowanie jest niepełne, niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (właśnie o podatek VAT) i nie odpowiada konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania z art. 21 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie jest zasadna. Rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) nie wzbudziło wątpliwości sądu ani samo potwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa, z dniem 16 marca 2005 r., nieruchomości przeznaczonej pod budowę obwodnicy [...] , składającej się z działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha ani poprawność sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] września 2009 r., będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Co się tyczy operatu szacunkowego, to został on sporządzony w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, a do porównania zostały przyjęte transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Nie zostały zgłoszone żadne zastrzeżenia odnośnie podobieństwa cech nieruchomości wycenianej z nieruchomościami porównywanymi, ani też co do liczby nieruchomości przyjętych do porównania. Operat odpowiada więc w pełni wymaganiom określonym w § 36 ust. 1 w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), które to przepisy mają zastosowanie ze względu na cel wyceny i zostały prawidłowo zastosowane przez rzeczoznawcę majątkowego. Nie budzi też zastrzeżeń wycena części składowych gruntu. Art. 134 ugn ma kluczowe znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ugn wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m. in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości". Wprawdzie powyższy zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, jednakże zarówno podejście dochodowe jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być jednakowe. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody wskazane na m. in. na podstawie czynszów i wydatków operacyjnych, których poziom przyjmujemy bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, iż wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT w wysokości 22 %. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej w ogóle nie przewidują. W ocenie Sądu sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z 2003 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości, brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga, fakt że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są pojęciami tożsamymi. Zgodzić należy się z organem II instancji, że ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Inaczej mówiąc, z tego powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne skarżącej związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Zresztą również w sytuacji, kiedy odszkodowanie jest wypłacane osobie prawnej jest to przychód podlegający opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób prawnych, ponieważ ustawa o podatku dochodowym od osób prawnych z dnia 15 lutego 1992 r. (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 54 poz. 654 ze zm.) nie przewiduje zwolnienia w tym zakresie. Inaczej reguluję tę kwestię art. 21 ust. 1 pkt 29 ww. ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 ze zm.) zwalniając od podatku dochodowego są przychody uzyskane z tytułu odszkodowania wypłaconego stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami lub z tytułu odpłatnego zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie oraz z tytułu sprzedaży nieruchomości w związku z realizacją przez nabywcę prawa pierwokupu stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami, nie dotyczy to przypadków, gdy właściciel nieruchomości, o której mowa w zdaniu pierwszym, nabył jej własność w okresie 2 lat przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego bądź odpłatnym zbyciem nieruchomości za cenę niższą o co najmniej 50% od wysokości uzyskanego odszkodowania lub ceny zbycia nieruchomości na cele uzasadniające jej wywłaszczenie lub w związku z realizacją prawa pierwokupu. Reasumując brak jest jakichkolwiek podstaw do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości (pomijając przewidziane ustawowo dodatki np. 5 % z tytułu niezwłocznego wydania nieruchomości). Nie jest rolą sądu administracyjnego ocena, czy bardziej uzasadnione byłoby powiększanie tej kwoty o należne podatki – jest to postulat, który należałoby skierować do ustawodawcy. Dlatego w obecnym stanie prawnym żadnym razie nie można postawić organom zarzutu naruszenia art. 134 ugn czy art. 18 specustawy drogowej, jak tego chce skarżąca. Czy narusza to zasadę równości – wydaje się, że absolutnie nie, ponieważ wszystkie podmioty będące podatnikiem VAT są w takiej samej sytuacji, a ci którzy tym podatkiem nie są objęci jak w wielu sytuacjach prawnych po prostu go nie płacą. Mając powyższe pod uwadze, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.