IV SA/Po 384/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka /spr./ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] października 2009r. nr [...] w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta P. z dnia [...]października 2009 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta P. w części dotyczącej § 2 ust. 7 pkt 1-3 i § 15 ust. 2 2. zasądza od Rady Miasta P. na rzecz Wojewody W. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Dnia 13 października 2009 r. Rada Miasta Poznania, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm.) podjęła uchwałę nr LXI/841/V/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Wojewoda Wielkopolski zarzucając: - przepisowi § 2 ust. 7 pkt 1-3 uchwały Nr LXI/84W/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. - naruszenie przepisu art. 14 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) - zwana dalej "uopr" - poprzez ustalenie zasady pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnym osobom, którym na podstawie prawomocnego wyroku eksmisyjnego nakazano opuszczenie lub opróżnienie wyszczególnionych w przepisie § 2 ust, 7 pkt 1-3 przedmiotowej uchwały lokali, - przepisowi § 15 ust, 2 uchwały Nr LXl/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. - naruszenie przepisu art. 24 uopr, poprzez wyłączenie możliwości zawarcia umowy lokalu socjalnego z osobą, która samowolnie zajęła lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LXI/84W/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania w części dotyczącej § 2 ust. 7 pkt 1 -3 i § 15 ust. 2. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 732/10) Naczelny Sądu Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 04 lutego 2010 r. (Sygn. akt IV SA/Po 894/09) w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Nr XXXVII/384A//2008 Rady Miasta Poznania z dnia 13 maja 2008 r. w przedmiocie zasad wynajmu lokali. Wojewoda wyjaśnił, iż w tym wyroku Sąd uznał, że w art. 21 ust. 1 pkt 2 uopr stwierdzono, że rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które to zasady zgodnie ust. 3 pkt 1 -3 tego samego artykułu "powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, (...)". Zawarte w tym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy powinna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr zagadnienia, a ponadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to jednak, by organ stanowiący gminy, ustalając zasady wynajmu lokali mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe określonych gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Ustalenie pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu zobowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu, w stosunku do określonej kategorii osób, wykracza poza upoważnienie ustawowe. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów nie dają, bowiem podstaw do ustalenia pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom zajmującym lokal podlegający opróżnieniu, w zależności od rodzaju podmiotu będącego wierzycielem, który dochodzi przymusowej realizacji swojego roszczenia stwierdzonego wyrokiem, a także od rodzaju lokalu, który ma podlegać opróżnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił, pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr, przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art. 14 uopr. Ten ostatni przepis ma bowiem w stosunku do art. 21 ust. 3 pkt 3 uopr charakter przepisu szczególnego wyłączającego stosowanie art. 21 ust. 3 pkt 3 do przypadków przyznania uprawnienia do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie wyroku sądu. To Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może, zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. W konsekwencji w zakresie realizacji wyroków eksmisyjnych, w których przyznano uprawienie do otrzymania lokalu socjalnego winno obowiązywać jedno, jednolite dla wszystkich przypadków kryterium - kolejność wpływu wniosku o wykonanie prawomocnego orzeczenie eksmisyjnego. Wojewoda podniósł, iż uregulowania § 2 ust. 7 pkt 1-3 uchwały Nr LXI/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. wprowadzając zasady pierwszeństwa w realizacji ww. wyroków naruszają przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Dalej Wojewoda wskazał, iż w myśl art. 24 uopr prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. W konsekwencji przepis § 15 ust. 2 uchwały Nr LXI/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą, która samowolnie zajęła lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, jest sprzeczny z art. 24 uopr. Wskazany bowiem przepis uchwały w sposób kategoryczny wyłącza możliwość zawarcia przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego z osobą, która samowolnie zajęła lokal i wobec której orzeczono obowiązek opróżnienia lokalu. Wobec brzmienia art. 24 uopr nie jest dopuszczalne całkowite wyłączenie w uchwale w sprawie zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy możliwości ubiegana się o lokal socjalny przez osoby, które samowolnie zajęły lokal. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym § 2 ust. 7 pkt 1-3 oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ podniósł, iż skarga w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 ust. 7 pkt. 1-3 jest niedopuszczalna ponieważ w oparciu o § 1 pkt 1 Uchwały z dnia 12 października 2010 r. nr LXXIX/1186/V/2010, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 1 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2010 Nr 238, poz. 4456) zmianie uległ skarżony § 2 Uchwały nr LXI/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, zaskarżone przez Wojewodę Wielkopolskiego przepisy § 2 ust. 7 pkt. 1-3 nie obowiązują od dnia 16 grudnia 2010 r,; a zatem przed wniesieniem skargi. Brak przedmiotu powoduje, że skarga, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt. 6 ppsa jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Zdaniem organu powołane przez skarżącego orzeczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07 LEX nr 384291) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem dotyczy ono uchylenia aktu prawa miejscowego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a zatem przed wydaniem wyroku. W sprawie niniejszej, co podkreślono powyżej skarżone przepisy zostały zmienione przed wniesieniem skargi przez Wojewodę Wielkopolskiego (por. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z. dnia 2 grudnia 2009 r., I FZ 438/09, LEX nr 582447). Przyjęcie odmiennej interpretacji, przy założeniu, że wniesienie skargi w trybie określonym w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest ograniczone żadnym terminem (tak Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2008 r., II SA/Kr 373/08 LEX nr 499887), dawałoby Wojewodzie prawo do zaskarżania wszystkich uchwał jednostek samorządu terytorialnego, bez względu na to czy aktualnie one obowiązują, czy zostały dawno już uchylone. Organ podniósł, że niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny stawał na stanowisku, że uchylenie aktu przez organ jednostki samorządu terytorialnego po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku, powoduje bezprzedmiotowość postępowania i konieczność jego umorzenia (tak m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2009 r. II OSK 502/09, l,KX nr 602448, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 1992 r., SA/Wr 367/92, ONSA 1993 nr 3, poz. 63, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 marca 1992 r., SA/Wr 96/92, OSP 1993 nr 7, poz. 149). Tym bardziej zatem, uchylenie aktu przed wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego winno być przesłanką niedopuszczalności wydania wyroku. W odniesieniu do zarzutów skargi w zakresie stwierdzenia nieważności § 15 ust. 2 uchwały nr LXI/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z dnia 13 października 2009 r., organ podniósł, iż zgodnie z art. 24 uopr prawo do lokalu socjalnego nie przysługuje osobie, która samowolnie zajmuje lokal i wobec której sąd nakazał opróżnienie lokalu, chyba że przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. Pomimo kategorycznego literalnego brzmienia, podkreślić należy, że art. 24 uopr nie stanowi o obowiązku zawarcia przez gminę umowy najmu lokalu socjalnego, bo zaistnieniu określonych w nim przesłanek. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 20 maja 2005 r., (III CZP 6/05 OSNC 2006/1/1, Biul.SN 2005/5/7, Prok.i Pr.-wkł. 2006/2/42) "Prawidłowej wykładni art. 24 uopr należy więc dokonać jedynie w powiązaniu z treścią pozostałych przepisów tej ustawy, w tym rozdziału 4. Wniosek taki potwierdza w szczególności art. 23 ust. 2 in principio ustawy, z którego wynika, że gmina może, lecz nie musi (z wyjątkiem, gdy sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeknie o uprawnieniu najemcy do otrzymania lokalu socjalnego - art. 14 ust. 1) zawrzeć umowę o najem lokalu z konkretną osobą, która nie może sama zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Chodzi w tym przepisie również o osobę, której przyznanie lokalu socjalnego byłoby w świetle zasad współżycia społecznego szczególnie usprawiedliwione. Takiej jednak osobie nie przysługuje uprawnienie rodzące po stronie gminy obowiązek zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego, a właściwie obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego". W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego z osobą wskazaną w art. 24 uopl jest jedynie prawem gminy, a zatem Rada Gminy może określić czy w ogóle, a jeśli tak, to na jakich warunkach ze swego uprawnienia skorzysta. Nie może budzić wątpliwości, że w tych ramach mieści się również wyłączenie możliwości zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobami, które samowolnie zajęły lokal, tym bardziej, że osoby takie mogą wytoczyć powództwo o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego wymienione w art. 24 uopr (tak, uchwała Sądu Najwyższego 7 sędziów z dnia 20 maja 2005 r., III C/P 6/05 OSNC 2006/1/1, Biul.SN 2005/5/7, Prok.i Pr.-wkł. 2006/2/42). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga Wojewody zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie należy odnieść się do żądania Rady Miasta Poznania – odrzucenia skargi w części w jakiej żąda ona stwierdzenia nieważności § 2 ust.7 pkt 1-3 uchwały Nr LXI/841/V/2009 Rady Miasta Poznania z 13 października 2009r. i to z tego powodu, że zaskarżony § 2 Uchwały został zmieniony w oparciu o §1 pkt 1 uchwały z dnia 12 października 2010r. nr LXXIX/1186/V/2010 opublikowanej w dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2010 nr 238, poz.4456). Otóż żądanie to nie jest uzasadnione. Mimo wejścia w życie uchwały z 12 października 2010 nr LXXIX/1186/V/2010 nadal istnieją skutki prawne stosowania uchwały nr LXI/841/V/2009 w określonym czasie, w szczególności funkcjonowania §2 ust.7 pkt 1-3. Należy podkreślić, że podobna regulacja była przedmiotem kontroli Sądu i stwierdzenia nieważności §2 ustęp 8 Uchwały z 13 maja 2008r. nr XXXVII/384/V/2008 – jednak w zaskarżonym przepisie Uchwały LXI/841/V/2009 doszło do powtórzenia zasad wynajmowania lokali socjalnych, które rażąco naruszają prawo w szczególności art.14 w zw. z art.21 ust.1 pkt 2 i ust.3 pkt 3 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 nr 31, poz.266 ze zm.) Rada Miasta Poznania w § 2 ust.7 pkt 1-3 Uchwały nr LXI/841/V/2009 ponownie wskazała, że "Wynajmujący w pierwszej kolejności z zastrzeżeniem ust.9, wynajmuje lokale socjalne osobom, którym na podstawie prawomocnego orzeczenia sąd nakazał opuszczenie i opróżnienie: 1) lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania 2) lokalu położonego w budynku niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania, zlokalizowanym na obszarze objętym realizowanym programem 3) lokalu niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania w związku z zawartą z wierzycielem wyroku umową w sprawie wykonania wyroku, w której wierzyciel zobowiązał się partycypować w kosztach budowy, remontu lub w inny sposób pozyskać lokal i zrzekł się roszczeń z tytułu niedostarczenia lokalu socjalnego". Art.21 ust.3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów ... przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych, a nie na podstawie art.14 ustawy o ochronie lokatorów... Art.14 jest bowiem przepisem szczególnym, na podstawie którego Sąd w wyroku eksmisyjnym określa uprawnienia określonych osób do otrzymania lokalu socjalnego. Skoro żaden z przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów ... nie zawiera regulacji aby osoby eksmitowane, z przyznanym lokalem socjalnym były w jakikolwiek sposób uprzywilejowane, w porównaniu do innych osób oczekujących na lokal socjalny, to gmina nie ma podstaw prawnych aby w uchwale w tym zakresie przyznawać wskazanym podmiotom pierwszeństwo. Konstruowanie w uchwale odmiennych kryteriów niż to przewiduje ustawa o ochronie praw lokatorów narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art.7 Konstytucji RP. Już w wyroku z dnia 4.02.2010r. sygn. akt IV SA/Po 894/09 Sąd wskazał na to, że zakwestionowane przepisy § 2 ust.8 – a powtórzone w zaskarżonej uchwale w §2 ust.7 pkt 1-3 zapewniają Gminie Miasta Poznania i jednostkom organizacyjnym Miasta Poznania uprzywilejowana pozycje w realizacji ustawowego obowiązku w dostarczeniu lokalu socjalnego, czy też przerzucają na wierzyciela część kosztów w realizacji przez gminę zapewnienia lokalu socjalnego. Należy również podzielić wywód skargi dotyczący regulacji §15 ust.2 Uchwały LXI/841/V/2009 i wskazania, że stoi ona w sprzeczności z przepisem art.24 Ustawy o ochronie lokatorów... . Można podzielić wywód Rady Miasta Poznania, że regulacja art.24 Ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje na prawo gminy do ewentualnego przyznania lokalu socjalnego osobie, która samowolnie zajęła lokal i wobec której nakazano opróżnienie lokalu z uwagi na zasady współżycia społecznego. Jednak wykluczenie takiej możliwości w zaskarżonym §15 ust.2 uchwały pozostaje w sprzeczności z ustawą i stawiają mieszkańców gminy w sytuacji gorszej niż obywateli, którzy nie podlegają prawu ustanowionemu w uchwale, co narusza art.32 Konstytucji RP. Z powyższych względów na podstawie art.147 §1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dz.U. nr 153 poz.1270 ze zm.) należało stwierdzić nieważność § 2 ust.7 pkt 1-3 oraz § 15 ust.2 zaskarżonej uchwały. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art.200 i 205 § 2 P.p.s.a. LS