IV SA/Po 894/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski ( spr ) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 13 maja 2008 r. nr XXXVII/384/V/2008 w przedmiocie zasad wynajmu lokali 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ustęp 8, 2. określa, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 ( pierwszym ) nie może być wykonana. /-/ M.Dybowski /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus Sygn. akt IV SA/Po 894/09 U Z A S A D N I E N I E Skargą z dnia 7 października 2009 r.- nr RPO-620546-V-JSU/09, na podstawie art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U. 14/01/147 ze zm.), Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył § 2 ust. 8 uchwały z dnia 13 maja 2008 r. nr XXXVII/384/V/2008 Rady Miasta Poznania w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania ([Dz. Urz. Wielk. 100/08/1881 ze zm.]- dalej Uchwała). Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej Rzecznik bądź RPO) zaskarżonemu § 2 ust. 8 Uchwały zarzucił: naruszenie art. 4 ust. 1 i 2, i art. 14 ust. 1 zd. drugie, a także art. 21 ust. 1 p. 2 i art. 21 ust. 3 p. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t Dz. U. 31/05/266 ze zm. – dalej uol) i art. 7, i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483 ze zm.); wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w tej części. Uzasadniając swe stanowisko, RPO przytoczył brzmienie § 2 ust. 8 Uchwały i wskazał, że Uchwała została zmieniona uchwałą z dnia 3 marca 2009 r. nr L/669/V/ 2009 Rady Miasta Poznania w sprawie zmiany uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania (dalej Nowelizacja). Nowelizacja zmieniła § 2 Uchwały przez dodanie do dotychczasowego brzmienia przepisu ustępu 13, przyznającego Prezydentowi Miasta Poznania kompetencję do decydowania o wynajęciu lokalu socjalnego osobom, którym sąd na podstawie prawomocnego orzeczenia nakazał opróżnienie i opuszczenie lokalu, bez zachowania zasady określonej w § 2 ust. 8, w przypadkach uzasadnionych szczególnymi warunkami społecznymi bądź zdrowotnymi. Owo sformułowanie § 2 ust. 8 Uchwały, stoi w sprzeczności z treścią art. 4 ust. 1 i 2, i art. 14 ust. 1 zd. drugie, a także art. 21 ust. 1 p. 2 i art. 21 ust. 3 p. 3 uol. Zgodnie z art. 4 ust. 1 uol, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uol). Gmina wykonuje owe zadania, wykorzystując mieszkaniowy zasób gminy lub w inny sposób. Z art. 4 uol, wynika obowiązek gminy i powiązane z nim uprawnienie mieszkańca gminy, którego sytuacja materialna uzasadnia oddanie mu w najem lokalu wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego gminy. Co do zasady, podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i niski dochód. W art. 21 ust. 1 pkt 2 uol, ustawodawca upoważnia radę gminy do uchwalania przepisów gminnych, określających zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Konkretyzacja elementów uchwały nastąpiła w ust. 3 art. 21 uol. Użycie w tym przepisie określenia "w szczególności" oznacza, że uchwała rady gminy winna regulować wszystkie wskazane w art. 21 ust. 3 p. 3 uol zagadnienia, a nadto rada gminy może zamieścić w uchwale jeszcze inne, dodatkowe zagadnienia związane z najmem. Nie oznacza to, by organ gminy, ustalając zasady wynajmu lokali mógł dowolnie określać dodatkowe kryteria, według których potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach mogą być zaspokojone. Art. 21 ust. 3 uol wyraźnie wskazuje, co winny określać zasady wynajmowania gminnych lokali. Z omawianego upoważnienia ustawowego o stanowieniu przepisów gminnych nie sposób wywieść delegacji do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego albo takiego ukształtowania przepisów, które w praktyce, w sposób pośredni, będą skutkowały takim wyłączeniem. Ustalone w § 2 ust. 8 Uchwały pierwszeństwo – w stosunku do określonej w przepisie kategorii osób - w wynajmowaniu lokali osobom, zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali na podstawie prawomocnego wyroku sądu, wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 p. 3 uol. Przepisy tej ustawy nie dają podstaw do ustalenia pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom zajmującym lokal podlegający opróżnieniu, w zależności od rodzaju podmiotu będącego wierzycielem, który dochodzi przymusowej realizacji swego roszczenia stwierdzonego wyrokiem, a także od rodzaju lokalu, podlegającego opróżnieniu. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 uol, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Kreowane przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Regulacja § 2 ust. 8 Uchwały, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez Miasto Poznań ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 uol. Z art. 14 ust. 1 uol należy wywieść normę, na podstawie której gmina w każdej sytuacji objętej hipotezą tego przepisu, ma ustawowy obowiązek zapewnienia lokalu socjalnego, czy lokali socjalnych, osobom obowiązanym do opróżnienia zajmowanego do tej pory lokalu mieszkalnego, którym sąd przyznał uprawnienie do otrzymania takiego lokalu. Doszło do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Przepis § 2 ust. 8 Uchwały dotyczy pierwszeństwa w wynajmowaniu lokali socjalnych osobom, które na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu obowiązane są do opuszczenia i opróżnienia lokalu; faktem powszechnie znanym jest, że zasób lokali socjalnych Miasta nie pozwala na zaspokojenie wszystkich potrzeb w omawianym zakresie. Z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że wnioski podmiotów legitymujących się prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym dotyczącym lokalu mieszkalnego, nie należącego do kategorii lokali określonych w § 2 ust. 8, będą realizowane z długoletnim opóźnieniem w porównaniu z wnioskami korzystającymi z określonego w tym przepisie pierwszeństwa. Z uwagi na ilość realizowanych wyroków eksmisyjnych, ograniczony zasób lokalowy gminy, połączone z ustalonym w Uchwale pierwszeństwem, sprawiają, że uprawnienie przyznane podmiotom na podstawie art. 14 ust. 1 uol staje się de facto iluzoryczne, wobec dalekiego odsunięcia w czasie skutecznego skorzystania zeń. Nie ma podstaw do przyjęcia, by w odróżnieniu do warunków wskazanych w ustawie, dotyczących osób w najtrudniejszej sytuacji życiowej, wprowadzać nie oparte na żadnej podstawie prawnej i sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej kryteria w postaci rodzaju lokalu podlegającego obowiązkowi opróżnienia, czy kategorii podmiotu będącego wierzycielem, dochodzącego realizacji prawomocnego wyroku sądowego. Konstrukcja prawna ustępu 13 § 2 Uchwały, wprowadzonego nowelizacją, nie usuwa stanu nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej określonej kategorii osób uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego. Sposób ustalenia kryteriów w nowo wprowadzonym ustępie 13 § 2 Uchwały ("szczególnie uzasadnione przypadki", "uzasadnienie szczególnymi warunkami społecznymi lub zdrowotnymi"), z uwagi na generalny, nieostry charakter, może w rezultacie prowadzić do ukształtowania na tej podstawie praktyki sprzecznej z dyspozycją art. 14 ust. 1 zd. drugie uol. W latach 2008 i 2009, po wejściu w życie Uchwały, na zrealizowanych 46 wniosków o wykonanie obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego stwierdzonego wyrokiem eksmisyjnym, 14 wniosków pochodziło od wierzycieli prywatnych, którzy swe wnioski złożyli w latach 2002-2009, 5 wniosków pochodziło od Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej Winogrady, a 27 wniosków dotyczyło realizacji wyroków eksmisyjnych nakazujących opróżnienie lokali należących do zasobu mieszkaniowego Miasta Poznania. Długoletnie oczekiwanie na skuteczną realizację wyroków eksmisyjnych dotyczących lokali mieszkalnych stanowiących mienie osób prywatnych, ma wpływ na niemożność wykonywania przez te osoby uprawnień właścicielskich w stosunku do tych lokali, wkraczając w sposób bezpośredni w szeroko chronione przez obowiązujące przepisy prawne prawo własności, o szczególnym walorze i statusie konstytucyjnym (art. 64 Konstytucji RP). Wpisanie zasady równej ochrony tożsamych praw majątkowych wprowadzone do przepisów normujących prawa i wolności człowieka i obywatela ma na celu podkreślenie niedopuszczalności różnicowania ochrony praw majątkowych przez przyznanie państwu i podmiotom publicznym pozycji uprzywilejowanej w stosunku do osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. Doszło do zróżnicowania sytuacji wierzycieli dochodzących realizacji prawomocnych wyroków eksmisyjnych w oparciu o cechę nierelewantną, ustalonego w akcie o charakterze podustawowym. Ustalona na podstawie § 2 ust. 8 Uchwały praktyka, powoduje ograniczenie podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności – w szczególności długotrwale pozbawia właściciela uprawnienia do korzystania z przedmiotu własności i rozporządzania nim. Różnicuje się sytuację prawną dłużników, którym sąd przyznał w wyroku prawo do lokalu socjalnego, w zależności od tego, czy zajmują lokal prywatny, czy należący do gminnego zasobu mieszkaniowego. Przepis § 2 ust. 8 Uchwały jest niezgodny zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji). Uchwała, podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym i nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą. Przestrzeganie tej zasady należy do obowiązków uchwałodawczych gminy. Do czasu wejścia w życie Uchwały, obowiązywała uchwała z dnia 9 lipca 2002 r. nr XCIII/1051/III/2002 Rady Miasta Poznania, przewidująca przyznawanie lokali socjalnych osobom uprawnionym na mocy prawomocnego orzeczenia nakazującego opuszczenie i opróżnienie lokalu według kolejności wpływu wniosku o realizację. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o oddalenie skargi. Rada Miasta w szczególności podniosła, że w § 2 ust. 8 Uchwały nie prowadzi do "wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego"; nie sposób także uznać, że przepis ów "w praktyce, w sposób pośredni skutkuje takim wyłączeniem". Realizując obowiązki z art. 4 ust. 2 uol, określając w trybie art. 21 uol zasady pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, Rada Miasta nie wyłącza żadnej grupy członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o lokal socjalny. Zasady owego pierwszeństwa nie prowadzą w praktyce do takiego wyłączenia, bowiem w odróżnieniu o lokali położonych budynkach prywatnych, odzyskiwanie lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania w istocie sprzyja realizacji obowiązku zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Ustanowienie zasad pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego jako wypełnienie wymogu wynikającego z art. 21 ust. 3 p. 3 uol, nie może być uznane za ograniczenie przez Miasto Poznań ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 uol. W wyniku uchwalenia § 2 ust. 8 Uchwały, nie doszło do ograniczenia kręgu osób w wyniku wprowadzenia dodatkowych – w świetle art. 21 ust. 3 uol – wymogów naruszających wynikającą z Konstytucji zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 [ ust.1] Konstytucji). W zaskarżonej Uchwale nie występują ograniczenia, o których mowa wyżej; nadto według obecnie obowiązującego § 2 ust. 13 Uchwały, w przypadkach uzasadnionych szczególnymi warunkami społecznymi lub zdrowotnymi, Prezydent Miasta Poznania może postanowić bez zachowania zasad pierwszeństwa określonych w § 2 ust. 8, o wynajęciu lokalu socjalnego osobom, którym na podstawie prawomocnego orzeczenia sąd nakazał opuszczenie i opróżnienie lokalu. Nie umniejsza wagi i znaczenia tego przepisu posłużenie się sformułowaniem "w przypadkach uzasadnionych szczególnymi warunkami społecznymi lub zdrowotnymi"; za całkowicie arbitralną i chybioną należy uznać tezę, że sposób redakcji tego przepisu "może w rezultacie prowadzić do ukształtowania na tej podstawie praktyki sprzecznej z dyspozycją art. 14 ust. 1 zd. drugie" uol. Chybionym jest zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji. Jednoznacznie arbitralną jest teza, że ustalenie w § 2 ust. 8 Uchwały zasad pierwszeństwa doprowadziło, w czasie obowiązywania Uchwały (od 8 lipca 2008 r.) do "ustalenia na tej podstawie praktyki powodującej ograniczenie podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności, a w szczególności długotrwale pozbawiającej właściciela [prawa] do korzystania z przedmiotu własności i rozporządzania nim". Bezpodstawną jest teza Skarżącego, że na gruncie zaskarżonego przepisu Uchwały [...] ugruntowała się praktyka, w ramach której wnioski wierzycieli prywatnych legitymujących się orzeczeniem sądu nakazującym opróżnienie lokalu, z uwagi na wprowadzone w § 2 ust. 8 p. 1-3 pierwszeństwo realizowane są z wieloletnim opóźnieniem, które powoduje, ż w tym czasie właściciel jest pozbawiony – do momentu dostarczenia dłużnikowi lokalu socjalnego – możliwości rozporządzania przedmiotem swej własności". Ochronę interesów właściciela ustawodawca zapewnił w art. 18 ust. 5 uol. Nie doszło do naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Mimo, że Miasto Poznań w niniejszej sprawie reprezentowane było od początku przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym (dalej Pełnomocnik), a odpowiedź na skargę sporządzona została 30 października 2009 r., nie ujawniono Sądowi ani Skarżącemu, że uchwałą z dnia 13 października 2009 r. nr LXI/841/V/2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania (dalej uchwała z 13 października 2009 r.), Rada Miasta Poznania uchyliła zaskarżoną Uchwałę "z zastrzeżeniem ust. 2" (§ 20 ust. 1 uchwały z 13 października 2009 r.). Mimo doręczenia Pełnomocnikowi dnia 12 stycznia 2010 r. powiadomienia o terminie rozprawy (k. 69), dopiero na rozprawie dnia 4 lutego 2010 r. Pełnomocnik ujawnił fakt, że Uchwała utraciła moc w związku z wejściem w życie z dniem 4 grudnia 2009 r. uchwały z 13 października 2009 r. i wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego (k. 84, 86-87). Wobec błędu w przedłożonym odpisie z dnia 02 lutego 2010 r. uchwały z 13 października 2009 r. (ze strony internetowej http://lex/lex/content.rpc?reqId= 126510760197090&nro+ 51141669&wersja=-1&clas...; w § 20 brak ustępu 2 – po ustępie 1, następuje od razu ust. 3), Sąd zobowiązał Pełnomocnika do doręczenia oryginału uchwały z 13 października 2009 r. i zarządzono w tym celu przerwę do godziny 13oo. Po przerwie Pełnomocnik złożył do akt uwierzytelniony odpis oryginału uchwały z 13 października 2009 r., obarczonej tym samym błędem, co uprzednio przedłożony odpis uchwały. Obecny na rozprawie Pełnomocnik Rzecznika podtrzymała skargę i wniosła o nie uwzględnienie wniosku o umorzenie postępowania w sprawie, z uwagi na to, że Uchwała rodziła różne skutki prawne, niekorzystne dla wielu instytucji i osób fizycznych. Przepis § 2 ust. 8 Uchwały jest sprzeczny z "art. 18 ust. 4 uol". Uchwała z 13 października 2009 r. zawiera taką samą treść, jak zaskarżona Uchwała, z którą Rzecznik nie może się zgodzić – w szczególności w § 2 ust. 7 p. 1-3 uchwały z 13 października 2009 r. (k.86). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadną. 1. Trafnie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471- dalej Konstytucja). 2. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: [...] 7) gminnego budownictwa mieszkaniowego,[...] (art. 7 ust. 1 p. 7 usg). Ustawodawca w art. 4 ust. 1 uol wskazał, że tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Pozwala to zaliczyć gminy do podmiotów realizujących konstytucyjną powinność poprawy sytuacji mieszkaniowej członków wspólnoty samorządowej (art. 75 ust. 1 Konstytucji; A. Doliwa "Prawo mieszkaniowe. Komentarz" C. H. Beck 2005 s. 125 nb 3). Art. 75 Konstytucji nakłada na władze publiczne (a Rada Miasta jest takim organem władz publicznych; L. Garlicki w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. III s. 5 uw. 6 do art. 75) pewien zakres obowiązków, zatem może być samoistną podstawą kontroli konstytucyjności aktów normatywnych (postanowienie TK z 15.11.2000, Ts 86/00, OTK 8/00/308 s. 1515). Możliwe jest dokonywanie oceny tych aktów z punktu widzenia prawidłowej realizacji obowiązków wynikających z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Kontrola konstytucyjności w oparciu o art. 75 może ingerować tylko w sytuacje wyjątkowe – gdy ustawodawca wyznaczy obowiązki władz publicznych na takim poziomie, że uniemożliwi to realizację tych obowiązków i pozbawi art. 75 jego rzeczywistej treści (wyrok TK z 14.5.200, SK 1/00, OTK 2/01/84 s. 502); gdy ustawodawca nałoży ciężar realizacji tych obowiązków na podmioty prywatne, a nie na władze publiczne (wyrok TK z 10.X.2000, P 8/99, OTK 6/00/1036). Z art. 75 nie wynikają w sposób bezpośredni żadne prawa podmiotowe ani roszczenia po stronie jednostki (pkt 3 cz. III uzasadnienia wyroku TK P 11/99 s. 36; wszystkie ww orzeczenia akceptowane przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 2, 3 uw. 4 do art. 75). W doktrynie trafnie wskazuje się, że dlatego na gminach ciąży obowiązek tworzenia warunków do zaspokajania tych potrzeb. Obowiązek ten obejmuje także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych osób eksmitowanych, gmina w wypadkach przewidzianych w ustawie "zapewnia" (w tym mieści się nakaz ustawodawcy) lokale socjalne i lokale zamienne (art. 4 ust. 2 uol), wykorzystując do tego celu mieszkaniowy zasób gminy bądź w inny sposób (A. Gola, L. Myczkowski "Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe" W.Pr. 2003 s. 29 uw. 2; R. Dziczek "Ochrona praw lokatorów. Dodatki Mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów" LexisNexis 2008 s. 49 uw. 3). W doktrynie trafnie wskazuje się, że zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych dotyczy przede wszystkim gospodarstw domowych o niskich dochodach. Umowy najmu lokalu socjalnego zawierane są także z osobami, którym sąd w wyroku eksmisyjnym przyznał uprawnienie do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 uol; J. Chaciński "Ochrona praw lokatorów. Komentarz" C.H. Beck 2006 s. 54 nb 3; A. Doliwa – op. cit. s. 125 nb 4, s. 214 nb 4). Postanowienia zawarte w art. 4 ust. 2 uol, przy uwzględnieniu funkcji tego przepisu, wskazują na istnienie prawnego obowiązku zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego z osobą spełniającą kryteria zawarte w art. 23 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 3 uol. "Możność" zawarcia umowy z taką osobą nie oznacza dowolności ani swobody decydowania gminy co do kwestii kontrahowania, ale stanowi ograniczenie w zakresie wyboru podmiotu, z którym uzasadnione jest nawiązanie stosunku prawnego na zasadach lokalu socjalnego, co odnosi się przede wszystkim do wysokości czynszu najmu, która zgodnie z art. 23 ust. 4 uol, nie może przekraczać połowy stawki najniższego czynszu obowiązującego w gminnym zasobie mieszkaniowym (F. Zoll, M. Olczyk, M. Pecyna "Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Komentarz" DW ABC 2002- dalej F.Zoll i in. -s. 74 uw. 4). Gmina jest obowiązana zapewnić lokal socjalny w przypadku orzeczenia sądu o eksmisji z prawem byłego lokatora do lokalu socjalnego. Obowiązek ów ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. O przyznaniu lokalu socjalnego osobie eksmitowanej orzeka sąd w konstytutywnym w tej części wyroku, wobec osób spełniających jedną z przesłanej z art. 14 ust. 4 uol, niezależnie od spełniania przez tę osobę kryteriów z art. 23 ust. 2 uol (F.Zoll i in. -s. 75 uw. 5). W razie ograniczonej liczby lokali, mogących być przedmiotem najmu jako lokale socjalne, istotna jest kwestia konkurencji między podmiotami ubiegającymi się o nawiązanie stosunku najmu w oparciu o różne podstawy prawne, a także zasady pierwszeństwa w nawiązaniu umowy wśród tej samej grupy uprawnionych. W doktrynie trafnie wskazuje się, że przyjąć należy, że uprawnionymi w pierwszej kolejności są osoby, wobec których orzeczona została eksmisja wraz z orzeczeniem o obowiązku gminy zapewnienia lokalu socjalnego. Decydujące znaczenie ma chwila uprawomocnienia się wyroku sądu. Konkurencja osób spełniających kryteria określone w art. 23 ust. 2 winna być rozstrzygnięta na podstawie zasad zawartych w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 23 ust. 3 uol (F.Zoll i in. -s. 76 uw. 8). Narzędziami do realizacji tego obowiązku jest w szczególności możliwość uchwalenia: wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 1 p. 1 i ust. 2 uol) i zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 uol). Ustawodawca w art. 21 ust. 1 pkt 2 uol ustalił, że Rada gminy uchwala: [..] 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. W ust. 3 art. 21 uol: Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniająca zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Użycie przez ustawodawcę zwrotu w szczególności wskazują, że wyliczenie warunków, pod jakimi wynajmowane będą lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy, ma jedynie charakter przykładowy, co upoważnia gminy do rozwinięcia i wprowadzenia dodatkowych warunków, innych niż wymienionych przez ustawodawcę (M. Olczyk w: "Komentarz do ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw" LEX/el 2005, dalej M. Olczyk - op. cit. uw. 8 do art. 21; A. Doliwa – op. cit. s. 209 nb 19, s. 211 nb 25). Wszystkie owe dodatkowe warunki, podlegają kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. W art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 uol zawartych jest kilka norm, które służyć mają realizacji różnych celów społecznych. W szczególności art. 21 ust. 3 p. 7 zakłada, że lokale o powierzchni przekraczającej 80 m2, dotyczą lokali ponadstandardowych, których najemcy nie muszą być chronieni w takim samym stopniu, jak najemcy lokali mniejszych (A. Gola, L. Myczkowski – op. cit. s. 92 uw. 1 akapit 1; F.Zoll i in. -s. 273-274 uw. 26). Co do zasady, przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów w zakresie najmu lokalu socjalnego, nakazują chronić przede wszystkim osoby, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a dochód miesięczny jej gospodarstwa domowego nie pozwala na wynajęcie lokalu na zasadach ogólnych. W doktrynie trafnie wskazuje się, że podstawowym kryterium ustawowym, uzasadniającym zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest wysokość dochodów gospodarstwa domowego. Do kompetencji rady gminy leży wskazanie czynników branych pod uwagę przy określaniu wysokości dochodów gospodarstwa domowego, a także kwoty czy limitu kwoty dochodów, która uzasadnia rozpatrywanie wniosku o nawiązanie najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Z ustawowego określenia zadań gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a zwłaszcza obowiązku gminy zapewnienia lokali osobom o niskich dochodach wynika, że w pierwszym rzędzie uchwała rady gminy winna definiować pojęcie niskich dochodów. Ustawodawca różnicuje kategorie uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego, czemu mają odpowiadać kryteria zawarte w uchwale, tj z podziałem na dotyczące osób wnioskujących o przyznanie lokalu socjalnego (z wyłączeniem tych podmiotów, wobec których sąd orzekł o uprawnieniu do zawarcia umowy najmu takiego lokalu), osób zamieszkujących w warunkach tzw. niemieszkalnych, uzasadniających konieczność ich poprawy, pozostałych osób o niskich dochodach (F. Zoll i in. - s. 262 uw. 2, 3). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie uzyskały aprobaty takie uchwały rad gmin, które z naruszeniem kryteriów konstytucyjnych bądź ustawowych, prowadziły do ograniczenia konieczności zapewnienia przez wspólnotę gminną chronionych przez ustawę potrzeb mieszkaniowych o charakterze socjalnym. Przykładowo – w wyroku z 6.6.2003 r., II SA/Wr 2887/02, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 21 ust. 3 p. 1 uol nie upoważnia rady gminy do określenia dochodu minimalnego, bez którego uzyskiwania zawarcie umowy byłoby niedopuszczalne. Przyjęte przez gminę kryteria i wprowadzenie nowej kategorii prawnej (zdolności czynszowej) osób ubiegających się o najem powoduje, że z prawa uzyskania najmu lokali gminnych będą mogły korzystać osoby nie najuboższe, kosztem osób o najniższym dochodzie w rodzinie, z natury rzeczy nie posiadających zdolności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Rozwiązanie takie budzi zastrzeżenia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli względem prawa i nie może być akceptowane w obowiązującym porządku prawnym, zakładającym konieczność zapewnienia przez wspólnotę gminną określonych potrzeb o charakterze socjalnym (OSS 3/03/72, akceptowany przez M. Olczyk – op. cit. uw. 5 do art. 21 uol i A.Dowliwę – op. cit. s. 211 nb 27). W wyroku z 17.12.2004 r., OSK 883/04 (akceptowanym przez R. Dziczka – op. cit. s. 120 uw. 2), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane, by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 8.1.2009 r. nr NK.II.0911/525/08 (NZS 4/09/70) Wojewoda Lubelski trafnie wskazał, że ustawodawca jako kryteria warunkujące przyznanie lokalu socjalnego wskazał (z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 uol), brak tytułu prawnego do lokalu i kryterium dochodowe (art. 23 ust. 2 uol). W ocenie Wojewody, kryterium niedostatku, wskazane w uchwale nr XXV/2002/08 Rady Miejskiej w K. w sprawie zasad wynajmowania lokali, nie może stanowić podstawy zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, ani tym bardziej nie mogą przesądzać o pierwszeństwie przy zawarciu umowy najmu lokalu socjalnego. Określenie w uchwale, że pierwszeństwo przy zawarciu umowy najmu lokali przysługuje osobom, które opuściły dom dziecka w związku z uzyskaniem pełnoletności, z zostały tam przyjęte z terenu gminy, różnicuje z naruszeniem zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji) sytuację osób znajdujących się w podobnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej. Przyjęte rozwiązanie różnicuje bowiem z możliwości najmu lokalu osoby, które opuściły dom dziecka, a skierowane doń były spoza terenu gminy. Osoby takie, jako członkowie wspólnoty samorządowej, mają takie same prawa jak pozostali mieszkańcy. Ustawodawca nie wskazał wyraźnie, że uchwała rady gminy, określająca zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jest aktem prawa miejscowego (jak uczynił to np. określając wyraźnie, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego; art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j. Dz.U. 236/05/2008 ze zm.). Należy zgodzić się z Rzecznikiem, że uchwała podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 uol, jest aktem prawa miejscowego. Za takim postrzeganiem charakteru owej uchwały przemawia w szczególności utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego i Sądów Administracyjnych (przykładowo – postanowienie SN z 3.9.1998 r., III RN 52/98, OSNP 9/99/298, aprobowane przez A. Kisielewicza w "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego. Przegląd orzecznictwa" Sam. Teryt. 10/03/61; wyrok NSA z 20.3.2002 r., II SA/Wr 177/02, OSS 3/02/73, akceptowany przez M. Olczyk – op. cit. uw. 3 do art. 21 i R. Dziczka op. cit. s. 119-120 uw. 1), fakt opublikowania Uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (art. 42 usg w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 13 p. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – j.t. Dz.U. 68/07/449 ze zm. – dalej uoan; W. Żuchowski "Prawotwórcza działalność samorządu terytorialnego w gospodarowaniu mieszkaniowym zasobem gminy" Sam. Teryt. 4/07/67), opublikowanie w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego zarówno uchwały poprzedzającej, jak i następującej po Uchwale (k. 20v, 22-22v, 73-83 akt IV SA/Po 894/09). Wszystkie te cechy przemawiają za uznaniem uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym (W. Żuchowski – op. cit. s. 68). Przywołany przez Rzecznika w skardze wyrok WSA w Poznaniu z 10.5.2004 r., II SA/Po 2924/03, nie dotyczy uchwały podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 uol, a uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 17 października 2000 r. nr XLV/532/III/2000, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 13/96/74 ze zm.) i art. 68 ust. 1 pkt 7, art. 3 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 115/97/741 ze zm.), w sprawie sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych. Wyrok ów wskazał, że uchwała w sprawie sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, różnicująca arbitralnie wysokość bonifikat dla nabywców lokali, stanowiła akt prawa miejscowego i podlegała kontroli Sądu Administracyjnego z uwagi na normy prawne zawarte w art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel- służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego- zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego ( art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19.X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK 3-4/97/s.304; 25.5.1998- U. 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 24.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K. 12/99 OTK 6/99/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego- wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. - K 12/99- OTK 6/99/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej- Prz. Sejm. 3/00/100). W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94; D. Dąbek "Prawo miejscowe" Wolters Kluwer s. 76). Skoro związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471) może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, to należy przyjąć, że swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. Ustrojodawca wymaga, by akty prawa miejscowego, były wydane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji). Trafnie RPO wskazał, że nie powinno dochodzić do sprzeczności między ustawą a uchwałą wydaną na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 usg). Mimo, że w upoważnieniu ustawowym brak wytycznych dotyczących treści aktu, co skutkuje relatywnie dużą swobodą lokalnych organów prawotwórczym, to swoboda ta nie oznacza dowolności. Akt prawa miejscowego musi być zgodny z ustawą (nie być z nią sprzeczny), w oparciu o którą został wydany (D. Dąbek – op. cit. s. 120). Z uwagi na hierarchiczny układ źródeł prawa, akt prawa miejscowego nie może być sprzeczny z Konstytucją ani ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi. Adresatem uchwały określającej zasady wynajmowania lokali są członkowie wspólnoty samorządowej (W. Żuchowski – op. cit. s. 70; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 12.4.2006 r. II SA/Go 5/06). Kryterium kontroli jest jej zgodność z prawem – w szczególności zbadanie, czy Uchwała należycie spełnia wzorce kontroli i czy ustalenie przez Radę Miasta Poznania hierarchii potrzeb grupy społecznej, jaką jest wspólnota samorządowa, mieści się w granicach celów, jakie – zgodnie z aksjologią ustrojodawcy i ustawodawcy – zostały określone w Konstytucji i ustawach. W wyroku z 2.X.2002 r. – K 48/01(OTK-A 5/02/62 - dalej wyrok K 48/01, z częściowo krytycznymi glosami: Z. Knypla – PPE 2-3/03/97 i M. Bernaczyk PPiA 63/04/261), Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. 71/01/733, zm. 113/02/984) w zakresie, w jakim wyłącza uprawnienie do lokalu socjalnego osób, o których mowa w art. 14 ust. 4 tej ustawy, jeżeli zostały one objęte orzeczeniem sądowym nakazującym opróżnienie lokalu wydanym w okresie od dnia 31 grudnia 2000 r. do dnia wejścia w życie ustawy, a orzeczenie nie zostało wykonane do tego dnia, jest niezgodny z art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji. W wyroku z 12.1.2000 r. P 11/98 (OTK 1/00/3 - dalej wyrok P 11/98), Trybunał Konstytucyjny orzekł w szczególności, że: I. Art. 56 ust. 2 w zw. z art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. 120/98/787, zm.162/98/1119, 111/99/1281) jest: 1) niezgodny z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz w związku z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 36/95/175, zm. 147/98/962) przez to, że wprowadzone w nim ograniczenia prawa własności ustanowiono z naruszeniem wymagań określonych w tych przepisach konstytucyjnych; 2) zgodny z art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał w szczególności, że określenie "istoty" prawa własności musi nawiązywać do podstawowych składników tego prawa, tak jak ukształtowały się one historii jego rozwoju. Obejmują szczególności możliwość korzystania z przedmiotu własności i pobierania pożytków. Możliwości te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeśli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zd 1 Konstytucji (pkt 4.B cz. III uzasadnienia wyroku P11/99 – OTK 1/00/3 s. 38). Przepis § 2 ust. 8 Uchwały rażąco narusza prawo. W szczególności mimo, że ustawodawca w art. 23 ust. 2 uol wskazał, że umowa najmu lokalu socjalnego, z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 p. 1, a nadto w art. 4 ust. 2 uol określił, że gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach, co wskazuje na nałożenie na gminę w ramach zadań własnych gminy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art. 4 ust. 1 uol) ze szczególnym uwzględnieniem ochrony praw osób o niskich dochodach gospodarstw domowych, zaskarżona regulacja bez dostatecznej podstawy ustawowej wprowadza odmienne kryteria, całkowicie odmienne od tych, które wynikają norm dekodowanych z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 p. 1 i 3 i art. 23 ust. 2 uol. Rada Miasta w ust. 8 § 2 Uchwały wskazała, że wynajmujący w pierwszej kolejności wynajmuje lokale socjalne osobom, którym na podstawie prawomocnego orzeczenia sąd nakaz opuszczenie i opróżnienie: 1) lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania. W ten sposób władza publiczna, jaką jest Rada Miasta, ustaliła pierwszeństwo na rzecz wierzyciela, którym jest Gmina Miasta Poznań (której jest organem), bowiem to osoba zamieszkująca w lokalu, wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania, wobec której Sąd orzekł o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 zd. pierwsze in princ. i zd. drugie uol), będzie mogła z wyprzedzeniem innych osób (których wierzycielem nie jest Gmina Miasta Poznań), zawrzeć umowę najmu lokalu socjalnego. W tej sytuacji, realizując obowiązek ustawowy zapewnienia lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 zd. 2 i ust. 2 uol), Gmina Miasta Poznań zapewniła sobie i jednostkom organizacyjnym Miasta Poznania (§ 1 p. 2 ppkt 8 Uchwały) w zakwestionowanym przepisie, realizację tego obowiązku z wyprzedzeniem innych wierzycieli. W punkcie 2) ust. 8 § 2 Uchwały, w dalszej kolejności Rada Miasta zapewniła pierwszeństwo osobom, którym Sąd nakazał opuszczenie i opróżnienie lokalu położonego w budynku nie wchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania, objętym programem renowacji. Program renowacji kamienic (dalej Program renowacji) realizuje Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych w Poznaniu, jako komunalny zakład budżetowy, powołany uchwałą Rady Miasta Poznania z 29 lipca 1999 r. nr XVIII/195/III/99, zmienioną uchwałą Rady Miasta Poznania z 19 października 1999 r. nr XXI/244/III/99. Celem Programu renowacji jest remont kamienic należących do Miasta Poznań (w sumie 960 budynków), dla poprawy ich kondycji i estetyki i sprzedaży lokali w wyremontowanych kamienicach. Na ich remonty w latach 2005-2008 Miasto Poznań przeznaczyło 17 mln euro z własnych środków i 13 mln z kredytu zaciągniętego w Europejskim Banku Inwestycyjnym (Dorota Kaczyńska "Nie na wszystkie remonty kamienic wystarcza pieniędzy" Rzeczpospolita z 11.8.2008 r.). Wobec powyższego Rada Miasta w podpunkcie 2 ust. 8 § 2 chroni interes ekonomiczny Gminy Miasta Poznań, bowiem dostarczenie lokalu socjalnego takiej osobie zwalnia Gminę od obowiązku dostarczenia takiej osobie lokalu zamiennego i pozwala na szybsze spożytkowanie kredytu na renowację kamienicy objętej programem renowacji. W podpunkcie 3) Rada Miasta objęła pierwszeństwem osoby, którym sąd nakazał opuszczenie i opróżnienie lokalu niewchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Poznania z związku z zawartą z wierzycielem wyroku umową w sprawie wykonania wyroku, w której wierzyciel zobowiązał się partycypować w kosztach budowy, remontu lub w inny sposób pozyskać lokal i zrzekł się roszczeń z tytułu niedostarczenia lokalu socjalnego. Ta regulacja także chroni interes ekonomiczny Gminy Miasta Poznania, bowiem warunkiem skorzystania przez osobę, wobec której Sąd orzekł o uprawnieniu do lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 uol), jest to, by wierzyciel zrzekł się prawa do odszkodowania (art. 18 ust. 5 uol), a nadto od zobowiązania się wierzyciela do partycypowania w kosztach budowy, remontu lub w inny sposób do pozyskania lokalu. Wobec powyższego dochodzi – bez podstawy ustawowej – do przerzucenia na wierzyciela części kosztów realizacji przez gminę jej ustawowego obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 zd. 2 uol). W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie wskazuje się, że zasada równości wobec prawa nie wyklucza prawnego zróżnicowania sytuacji podmiotów podobnych, jeśli ma to uzasadniony charakter (L. Garlicki w: "Konstytucja RP. Komentarz" W. Sejm. 2003 t. III s. 22-24 do art. 32 i przywołane przez Komentatora orzecznictwo TK). Rozpatrywane zróżnicowanie nie jest jednak uzasadnione. O tym, że takie dodatkowe kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego (art. 21 ust. 1 p. 2 i ust. 3 p. 3 uol), naruszają zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wskazuje to, że w okresie od wejścia w życie Uchwały (od 13 lipca 2008 r. do dnia 02 lipca 2009 r.; k. 8, 24-32v), na 46 zrealizowanych wniosków, 27 wniosków dotyczyło realizacji wyroków eksmisyjnych nakazujących opróżnienie lokali należących do zasobu mieszkaniowego Miasta Poznania; 5 wniosków realizacji wyroków na rzecz Poznańskiej Spółdzielni Mieszkaniowej Winogrady, a jedynie 14 wniosków pochodziło od wierzycieli prywatnych, którzy swe wnioski złożyli w latach 2002-2009. W konkretnym przypadku wniosek o dostarczenie lokalu socjalnego dla 3 osób zarejestrowany został 13 września 2004 r.; po 5 miesiącach – dnia 02 marca 2005 r. znajdował się na 77 miejscu listy oczekujących; dnia 23 października 2008 r. (po 4 latach i 1 miesiącu od zarejestrowania i po 3 miesiącach obowiązywania Uchwały) na 63 miejscu, a po 4 latach i 9 miesiącach od zarejestrowania i po 11 miesiącach obowiązywania Uchwały (dnia 02 lipca 2009 r.) na 62 miejscu. Nie ulega wątpliwości, że każdoczesne pojawienie się wniosku (lub wniosków), korzystających z pierwszeństwa z § 2 ust. 8, bądź skorzystanie przez Prezydenta Miasta Poznania z ust. 13 § 2 Uchwały, powodować będzie dalsze przedłużenie się oczekiwania na realizację ustawowego obowiązku dostarczenia przez gminę lokalu socjalnego (art. 14 ust. 1 uol). Przyjęcie bez dostatecznej podstawy ustawowej dodatkowych, nierelewantnych kryteriów osób, którym przysługuje pierwszeństwo, w ust. 8 § 2 Uchwały, stanowiących wprost (ppkt 1 ust. 8 § 2 Uchwały), bądź pośrednio (ppkt 2 i 3 ust. 8 § 2 Uchwały), ochronę interesów Miasta Poznania bądź jednostek organizacyjnych Miasta Poznania, skutkuje naruszeniem zasady równości zarówno osób, którym prawo do lokalu socjalnego zagwarantował ustawodawca i wyrok sądu (art. 14 ust. 1 uol) jak i wierzycieli, którzy nie korzystają z tak skonstruowanego uprzywilejowania. Takie działanie władzy publicznej, jaką jest Rada Miasta Poznania, stanowi pozaustawowe podjęcie działań, utrudniające obywatelom – członkom wspólnoty samorządowej - zaspokajanie ich potrzeb mieszkaniowych, z naruszeniem art.75 ust. 1 Konstytucji; odpowiednio- postanowienie TK z 12.1.2000, Ts 62/99 s. 4), a co do ppkt 3 ust. 8 § 2 Uchwały – normodawca samorządowy nałożył ciężar realizacji tych obowiązków na podmioty prywatne, gdy tymczasem obowiązek taki ustawodawca nałożył na gminę (art. 14 ust. 1 uol). Uregulowanie zawarte w § 2 ust. 8 p. 3 Uchwały wprost ma na celu ograniczenie korzystania przez wierzycieli z ochrony z art. 18 ust. 5 uol (k. 37 akt). Nadto regulacja art. 18 ust. 5 uol nie zastępuje gwarancji z art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 14 ust 1 uol, a jedynie ma ją wzmacniać. Skoro prawo do korzystania z przedmiotu własności i pobierania pożytków należy do istoty prawa własności, a skutkiem regulacji zawartej w ust. 8 § 2 Uchwały wierzyciele inni niż określeni w § 1 ust. 2 p. 8 Uchwały, oczekiwać będą w niekończącej się (zasady doświadczenia życiowego) kolejce, na skutek ograniczonej ilości lokali socjalnych, realizacji pierwszeństwa z § 2 ust. 8 Uchwały, to prowadzi to do pozaustawowego i nieusprawiedliwionego przesłankami art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, naruszenia art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ocena, czy dana regulacja mieści się w granicach art. 94 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, musi nadto uwzględniać zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Trybunał Konstytucyjny w szeregu orzeczeniach- w tym zapadłych jeszcze pod rządem ustawy z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. 84/92/426 ze zm.) wskazał na potrzebę ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. W szczególności w orzeczeniu z 24.1.1995- K 5/94 i w orzeczeniu z 23.X.1996-K 1/96- Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że istotą samorządu terytorialnego jest samodzielne wykonywanie powierzonych mu ustawowo zadań; ograniczenia samodzielności jednostek samorządu terytorialnego zawarte w ustawach traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać. Podobne stanowisko aprobuje doktryna (A. Agopszowicz "Zarys prawa samorządu terytorialnego" Katowice 1991 s. 9 i n.; J. Oniszczuk "Samorząd terytorialny w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" DW ABC 2002 s. 306- 307; P. Sarnecki w: "Konstytucja RP. Komentarz" W. Sejm. 2005 t. IV s. 2 do art. 165 uw. 5 i 6; A. Wiktorowska "Prawne determinanty samodzielności gminy zagadnienia administracyjnoprawne" LIBER 2002 s. 15, 154). W wyroku z dnia 4.5.1998 r.- K 38/97- OTK 3/98/31 Trybunał Konstytucyjny wskazał na szczególne ograniczenia ustawodawcy w sytuacji naruszenia zasady samodzielności gminy, w zakresie wykonywania zadania własnego gminy. Z takowymi ograniczeniami- zwłaszcza z punktu widzenia zasady proporcjonalności- winien liczyć się organ, przy wykonywaniu nadzoru ( art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 usg; uzasadnienie wyroku NSA z 6.12.2000- I SA/Gd 2038/99- OSP 11/01/158). W niniejszej sprawie Rada Miasta Poznania przekroczyła granicę samodzielności gminy, bowiem ograniczyła realizację ciążącego na niej obowiązku ustawowego (art. 14 ust. 1 uol) bez podstawy ustawowej i głównie we własnym interesie. Takie działanie Rady Miasta prowadzi do naruszenia zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji; W. Sokolewicz w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2007 t. V uw. 5-7 s. 5-7 do art. 7). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podzielił jedynie tego zarzutu, w którym Rzecznik uznał, że zaskarżona regulacja prowadzi do wyłączenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego – czy to w sposób bezpośredni, czy pośredni. Odwleczenie w czasie realizacji obowiązku ustawowego z art. 14 ust. 1 uol wobec osób nie korzystających z pierwszeństwa określonego w ust. 8 § 2 Uchwały, nie spowodowało w badanym okresie całkowitego braku realizacji wniosków pochodzących od wierzycieli prywatnych (k. 8 akt). Mimo wejścia w życie uchwały z 13 października 2009 r., postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 p. 3 ppsa (odpowiednio – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 18.2.2008 r. II SA/Op 305/07). W szczególności nadal trwają skutki prawne stosowania § 2 ust. 8 Uchwały. Nadto konstrukcja § 20 uchwały z 13 października 2009 r. jest wadliwa (w § 20 brak ustępu 2, do którego odwołuje się § 20 ust. 1 in fine; k. 83 akt)). Do czasu sprostowania uchwały z 13 października 2009 r., przepis derogacyjny jest wadliwy. Nadto konstrukcja § 2 ust. 7 p. 1-3 uchwały z 13 października 2009 r. (k. 74v akt), normatywnie nie różni się od § 2 ust. 8 Uchwały i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie mogłoby wywołać u Zainteresowanych błędne przeświadczenie o prawidłowości zaskarżonej Uchwały w zakwestionowanej części. Ważąc zatem wartości, na które wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich, jak i te, na które wskazuje Rada Miasta Poznania, Sąd doszedł do przekonania, że regulacja, zawarta w Uchwale- w części obejmującej § 2 ust. 8 – narusza w sposób istotny prawo. Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 ppsa w zw. z art. 94 ust. 1 usg należało orzec jak w sentencji. /-/M. Dybowski /-/ E.Kręcichwost -Durchowska /-/E. Makosz-Frymus jh