I SA/Wa 139/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Joanna Skiba Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o. o. z siedzibą w L na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji polegającej na budowie [...] obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła [...] w gminach: S., D., K., T., R., powiat [...] i miasto P, województwo [...]. Następnie pismem z dnia 25 lipca 2008 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] prawa własności nieruchomości położonej w gminie T., obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność M. Sp. z o.o. z/s w W. Zaś decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. Sp. z o.o. odszkodowania w wysokości [...] zł. - za przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła [...] w gminach: S., D., K., T., R., powiat [...] i miasto P., oznaczonej geodezyjnie: działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...], obręb [...], gmina T., zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. - Stare Miasto w P. jako własność M. Sp. z o.o. Ponadto orzekł o sposobie i terminie wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 12 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zgodnie z którym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza się projekt podziału nieruchomości. Natomiast nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Zaś do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda podniósł, że w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości oraz wartość innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W związku z czym zlecił dokonanie ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowemu E. J., która ustaliła jej wartość w operacie szacunkowym z dnia 3 października 2008 r. według stanu z dnia wydania decyzji o lokalizacji drogi krajowej (tj. z dnia [...] stycznia 2008 r.) i według jej aktualnej wartości rynkowej na kwotę [...] zł. Organ przeprowadził w dniach 24 października 2008 r. i 6 stycznia 2009 r. rozprawę administracyjną, podczas których skarżąca przedłożyła dodatkowe uwagi do operatu szacunkowego. Pismem z dnia 16 lutego 2009 r. biegła ustosunkowała się do podnoszonych przez spółkę zarzutów oraz dokonała korekty wartości części działki nr [...], wyjaśniając, że wartość tej części nieruchomości określono w oparciu o faktyczny sposób użytkowania - grunt rolny odłogowany. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego działka została wydzielona z terenów przeznaczonych pod tereny strategiczne dużego biznesu, tereny usług. W związku z tym biegła skorygowała wartość nieruchomości o kwotę [...] zł. Podczas kolejnej rozprawy administracyjnej M. Sp. z o.o. wniosła o powiększenie wartości nieruchomości o kwoty związane z podatkiem VAT, taksą notarialną i opłatą od czynności cywilno-prawnych. Ponadto w dniu 15 kwietnia 2009 r. spółka wniosła o powiększenie kwoty ustalonego odszkodowania o 5 % - zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i dodała, że przeniesienie własności nieruchomości na podmiot władzy publicznej, w zamian za odszkodowanie, jest zdarzeniem podlegającym opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, a kwota wypłacanego odszkodowania powinna uwzględniać należny podatek VAT. Do akt sprawy przedłożyła kserokopię indywidualnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydaną w dniu [...] lipca 2009 r. przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. Pismem z dnia 5 października 2009 r. rzeczoznawca majątkowy E. J. dokonała aktualizacji wyceny przedmiotowej nieruchomości wskazując, że jej wartość nie zmieniła się i wynosi [...] zł. Organ podniósł, że dokonując oceny operatu szacunkowego, miał na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1107/05, w którym podkreślono, iż organ prowadzący postępowanie powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on zrobiony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W związku z tym Wojewoda ustalił, iż operat szacunkowy z dnia 3 października 2008 r. wraz z korektą z dnia 16 lutego 2009 r. i aktualizacją wyceny z dnia 5 października 2009 r. został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i standardami zawodowymi. Posiada on wszystkie elementy treści wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się zaś do kwestii doliczenia do wartości 1 m2 wycenianego gruntu podatku VAT oraz innych podatków organ zauważył, iż kwestie związane z obowiązkiem podatkowym nie są przedmiotem niniejszego postępowania odszkodowawczego. Brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia w kwocie odszkodowania podatku VAT, podatku od czynności cywilnoprawnej oraz kosztów notarialno-sądowych. Natomiast odnośnie wniosku spółki o powiększenie kwoty ustalonego odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - Wojewoda wyjaśnił, iż treść przywołanego przepisu odnosi się do nieruchomości objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, natomiast w przypadku, jaki ma miejsce w niniejszym postępowaniu, a mianowicie, co do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, zastosowanie znajduje treść art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958). Na podstawie tego przepisu wysokość odszkodowania przysługującego właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego, jeśli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel ten odpowiednio wyda nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie została wydana przez dotychczasowego właściciela w terminie 30 dni, a więc do dnia 10 października 2008 r. W związku z powyższym brak jest podstaw do powiększenia kwoty odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. Sp. z o.o. wnosząc o jej zmianę w zakresie ustalonego odszkodowania - poprzez ustalenie, iż stronie przysługuje odszkodowanie w kwocie co najmniej [...] zł. Dodała, że zaniżenie odszkodowania jest konsekwencją uchybień popełnionych przez biegłego rzeczoznawcę, który: błędnie ustalił długość ogrodzenia trwałego, tym samym w tym zakresie odszkodowanie powinno być wyższe o [...] zł błędnie ustalił długość ogrodzenia w postaci siatki metalowej o wysokości 2 m, tym samym w tym zakresie odszkodowanie powinno być wyższe o [...] zł. wadliwie ustalił powierzchnię konieczną do utwardzenia kostką brukową, związany z tym koszt i koszty wynikłe z przesunięcia bramy wjazdowej oraz lokalizacji urządzeń doprowadzających media, co powoduje, iż w tym zakresie odszkodowanie powinno być wyższe o [...] zł wadliwe ustalił koszty przesunięcia bramy stalowej, co powoduje, iż w tym zakresie odszkodowanie powinno być wyższe o [...] zł, wadliwie ustalił koszty odtworzenia systemu nawadniającego, co powoduje, iż w tym zakresie odszkodowanie powinno być wyższe o [...] zł Dodatkowo rzeczoznawca pominął konieczność przesunięcia studzienki kanalizacyjnej od odwodnienia działki oraz odtworzenia zbiornika retencyjnego, do którego spływała woda z odwodnienia działki. W celu potwierdzenia powyższych twierdzeń strona wniosła o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego z rachunków załączonych do odwołania. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dodał, że art. 134 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (ust. 1). Przy określeniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określeniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określeniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4). Minister podniósł, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r.. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, i przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określania wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze odszkodowania (§ 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r.). Podstawę dla ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2008 r. W operacie tym wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] określono na łączną kwotę [...] zł. Autorka operatu szacunkowego przedstawiła w aneksie szczegółowe wyjaśnienia, co do przyjętej metody wyceny oraz uzupełniła kwestionowany operat o korektę, w której podwyższono wartość działki nr [...] o kwotę [...] zł. Następnie - w wyniku upływu ważności operatu szacunkowego - biegła sporządziła w dniu [...] października 2009 r. aktualizację wyceny nieruchomości, w której podtrzymała wartość nieruchomości w wysokości [...] zł. W związku z powyższym organ zauważył, iż w myśl art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Efektem przeprowadzenia czynności szacunkowych powinno być, zgodnie z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przedstawienie sposobu dokonania wyceny nieruchomości, na co ma się składać: określenie przedmiotu, zakresu i celu wyceny, jej podstaw formalnych oraz źródeł danych merytorycznych, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, w tym stanu prawnego oraz techniczno-użytkowego, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analiza i charakterystyka rynku nieruchomości, w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, wreszcie przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku końcowego wyceny z uzasadnieniem. Ponadto przewidziane jest zamieszczanie przez rzeczoznawcę stosownych klauzul wskazujących na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości i dołączenie istotnych dokumentów wykorzystanych przy sporządzaniu operatu szacunkowego. Minister stwierdził, iż powołane wyżej przepisy nie uprawniają rzeczoznawcy majątkowego do sporządzania korekty operatu szacunkowego. Opracowanie powodujące zmianę oszacowanej wartości nie jest bowiem opinią rzeczoznawcy w rozumieniu art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ani też inną z czynności wymienionych w art. 174 ust. 3a tej ustawy. Przepisy te nie przewidują dokonywania aktualizacji operatu poprzez dokonanie korekty wartości w nim ustalonej. Według §58 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. można tylko dokonać potwierdzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza jedynie o aktualności operatu. Natomiast korekta wartości oszacowanej nieruchomości winna skutkować sporządzeniem nowego operatu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 550/07, LEX nr 355065; wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 726/08). Organ podniósł ponadto, że z treści operatu szacunkowego wynika, iż zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005r., przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod budowę drogi i w całości leży w węźle drogowym (str. 6 operatu). Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie biegła przyjęła, że - zgodnie z tym samym studium - grunt ten został wydzielony z działek przeznaczonych pod aktywizację gospodarczą. Z opisu wycenionych działek wprost wynika, iż teren z którego wydzielono działki drogowe na podstawie decyzji lokalizacyjnej, już w studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego, przynajmniej w części, miał przeznaczenie drogowe. Minister dodał, że przy wycenie obiektów budowlanych na działkach nr [...] i [...] obliczono koszt przeniesienia ogrodzenia trwałego i ogrodzenia z siatki, bramy stalowej, utwardzenia terenu typu pozbruk, płyt betonowych, systemu nawadniającego, oświetlenia oraz nasadzeń roślinnych. Jednakże organ pierwszej instancji nie ustalił, czy powyższe obiekty budowlane stanowią elementy trwale związane z gruntem - art. 48 i 191 kc. Dodał, że zgodnie z tezą wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 2006r., sygn. akt: II CSK 65/05 (LEX nr 9130) "Okoliczność, że istnieje techniczna możliwość odłączenia urządzenia od gruntu, nie jest wystarczająca do uznania, że urządzenie nie jest częścią składową gruntu". Natomiast w myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1998 r., w sprawie o sygn. akt I SA 879/97, (publ. LEX nr 44530) "istnienie kiosku gastronomicznego, posadowionego na fundamencie betonowym, wskazuje na trwale jego związanie z gruntem i to, że stanowi on część składową nieruchomości (art. 48 kc). Kiosk ten winien być ujęty w decyzji uwłaszczeniowej wydanej na podstawie art. 2 ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.)". Autorka operatu nie wskazała, czy zdemontowane obiekty, posadowione wcześniej na przedmiotowej nieruchomości, stanowiły na tyle integralną część z gruntem, że ich odłączenie mogło spowodować istotną zmianę lub uszkodzenie całości gruntu, bądź przedmiotu odłączonego (art. 47 § 2 kc). Powyższe ustalenia są konieczne, bowiem to, co z gruntem zostało na stałe związane, w dniu w którym przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, na mocy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji drogowej, przeszło również na własność Skarbu Państwa. W takiej sytuacji istnieje konieczność ustalenia odszkodowania również za części składowe gruntu, znajdujące się na nieruchomości. Ponadto Minister podniósł, że wątpliwości budzi oszacowanie przez rzeczoznawcę kosztów przeniesienia ogrodzenia, bramy metalowej, płyt betonowych, systemu nawadniającego i oświetlenia. Odnosząc się zaś do podniesionej przez skarżącą kwestii przyznania odszkodowania za system nawadniający, studzienkę kanalizacyjną oraz zbiornik retencyjny, organ drugiej instancji zauważył, że odszkodowanie za grunt powinno uwzględniać także jej części składowe bez których nie może właściwie funkcjonować nieruchomość. Niemniej jednak organ I instancji nie zajął stanowiska w stosunku do podnoszonej przez stronę konieczności przebudowy systemu nawadniającego. Ponadto szczegółowego wyjaśnienia wymaga także ustalenie daty wydania nieruchomości inwestorowi, co mogłoby wpłynąć na zmianę wysokości przyznanego odszkodowania. Przy czym wydanie nieruchomości, to nie tylko jej fizyczne oddanie do dyspozycji inwestora, ale także uzewnętrznienie woli wydania, np. złożenie w tym względzie oświadczenia. Tymczasem organ I instancji nie podjął żadnych kroków zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do wydania nieruchomości, w tym uzewnętrznienia przez byłego właściciela woli wydania gruntu inwestorowi. Powyższe oznacza zatem naruszenie przez organ wojewódzki art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Odnosząc się natomiast do żądania strony dot. naliczania podatku VAT, Minister stwierdził, że podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty, powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nie obejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników nie będących de facto czynnikami rynkowymi. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Spółka z o.o., z/s W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: - naruszenie art. 139 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ drugiej instancji na niekorzyść strony odwołującej się, - naruszenie art. 138 § 2 kpa, poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i w konsekwencji przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, - naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia sporządzonej w dniu 16 lutego 2009 r. "korekty" oraz poprzez niedokonanie jego właściwej kwalifikacji prawnej. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że: "Ratio legis przepisu art. 139 jest oczywista: strona decydując się na odwołanie, nie powinna mieć obawy (w każdym zaś razie - powinna mieć mniejszą obawę) przed ewentualnością pogorszenia swej sytuacji w II instancji" (por. Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym, Warszawa-Poznań 1987). O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie sentencji decyzji organu I instancji z sentencją decyzji organu odwoławczego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 475/08). Zakres zakazu reformationis in peius wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (tak: A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 139 kodeksu postępowania administracyjnego, Lex Omega 2010). Z powyższej analizy wynika zatem, że każda decyzja organu II instancji, pozbawiająca stronę uprawnienia ustalonego zaskarżaną decyzją, ustalająca je w rozmiarze mniejszym niż decyzja organu I instancji, ustalająca (nakładająca) obowiązek lub ustalająca (nakładająca) go w większym rozmiarze niż decyzja organu I instancji, będzie naruszała zakaz wynikający z art. 139 kpa. Nie ma w niniejszej sprawie wątpliwości, że na mocy zaskarżonej decyzji Wojewody [...] zostało ustalone na rzecz skarżącej uprawnienie do uzyskania odszkodowania w kwocie [...] zł. Strona powyższe orzeczenie zaskarżyła, expressis verbis wnosząc o zwiększenie kwoty ustalonego odszkodowania. Gdyby skarżąca wiedziała, że w następstwie wniesienia odwołania zostanie pozbawiona już ustalonego uprawnienia, z pewnością albo by odwołania nie wnosiła w ogóle albo dokładniej przynajmniej rozważyła jego celowość. W każdym bądź razie w następstwie decyzji kasacyjnej organu II instancji, strona została pozbawiona swojej korzystnej sytuacji prawnej, ustalonej zaskarżonym orzeczeniem. Z tego też względu należy uznać, że decyzja kasacyjna, jako pogarszająca sytuację prawną strony jest decyzją wydaną na jej niekorzyść, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 139 kpa. Skarżąca wskazała, że znane są jej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznające, że art. 139 kpa nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, wyrok z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 175/08). Z powyższym poglądem nie można się jednak zgodzić. W pierwszej kolejności przeciwko temu poglądowi przemawiają rezultaty wykładni językowej przepisu, który nie ogranicza swego zakresu do decyzji merytorycznych. Po drugie, przeciwko powyższemu poglądowi przemawia również rezultat wykładni historycznej przepisów kpa. Nieobowiązujący przepis art. 121 kpa (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 1980 r.) stanowił, że w przypadku określonym w art. 120 § 1 pkt 2 organ odwoławczy może wydać decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, gdy zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem lub sprzeczna z interesem społecznym. Przepis ten zatem ograniczał zastosowanie zakazu reformationis in peius wyłącznie do decyzji, w której organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i wydaje w tym zakresie nową decyzję (reformatoryjne). Skoro zatem ustawodawca uchylił istniejące do 1980 r. ograniczenie zakresu działania zakazu reformationis in peius wyłączenie do decyzji reformatoryjnych, należy uznać, że począwszy od 1 września 1980 r. zakaz ten (obecnie wynikający z treści art. 139 kpa) ma zastosowanie zarówno do decyzji reformatoryjnych, jak i kasacyjnych. Ograniczenie zakresu zastosowania zakazu wynikającego z art. 139 kpa, nie znajduje zatem żadnego uzasadnienia i jest sprzeczne z rezultatami wykładni zarówno językowej, jak i historycznej (tak też: A. Wróbel, op. cit.). Nie ulega także wątpliwości, że przedłużenie się postępowania administracyjnego - w wyniku wydania decyzji kasacyjnej - może stanowić naruszenie istotnej wartości proceduralnej, jaką jest szybkość postępowania i w tym sensie stanowić dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość. Dodała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że głównym zarzutem jest wadliwość "korekty" sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 16 lutego 2009 r. - opierając się na sprzeczności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Odmowa uznania korekty za operat szacunkowy, względnie za opinię biegłego (art. 84 § 1 kpa), powinna co najwyżej skutkować uznaniem mocy dowodowej tej korekty, a nie sporządzonego wcześniej operatu, który mógłby stanowić wówczas podstawę rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa. Jednakże przyczyną, dla której organ odwoławczy tak nie postąpił był zapewne zakaz wynikający z art. 139 kpa. Kwestionując zatem wyłącznie samą "korektę", mając możliwość rozstrzygnięcia sprawy na podstawie sporządzonego operatu, mimo to organ wydał - bez podstaw prawnych i faktycznych - decyzję kasacyjną. A zatem, nie mogąc wydać decyzji merytorycznej (z uwagi na "oczywiste" naruszenie art. 139 kpa), organ wydał decyzję kasacyjną (również niedopuszczalną) w ocenie skarżącej, co stanowi obejście zakazu reformationis in peius, gdyż prowadzi do niekorzystnego dla strony rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy nie było podstaw do uchylenia decyzji. Skarżąca podniosła również, iż wadliwa jest ocena "korekty" z dnia 16 lutego 2009 r., zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem błędny jest pogląd organu odwoławczego, że powyższa korekta stanowi aktualizację operatu szacunkowego. Zgodnie z pkt. 6 ppkt. 6.2. Krajowego Standardu Wyceny Podstawowego Nr 3: Rzeczoznawca majątkowy może dokonać aktualizacji w szczególności w związku ze: zmianami cen na rynku, zmianami dokonanymi na nieruchomości lub w otoczeniu nieruchomości, po opracowaniu operatu szacunkowego Jak wynika z treści korekty, nie zachodziła żadna z powyżej wskazanych okoliczności; przyczyną korekty była, wadliwa (omyłkowa) kwalifikacja działki przejętej przez Skarb Państwa, za której przejęcie ustalono odszkodowanie. W związku z tym należy wskazać, że zgodnie pkt. 7 ppkt. 7.1. Krajowego Standardu Wyceny Podstawowego Nr 3 w przypadku stwierdzenia błędów w treści operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy może dokonać pisemnego sprostowania. Analizując treść korekty, istnieją poważne podstawy do uznania jej za takie właśnie sprostowanie popełnionego w operacie błędu polegającego na wadliwej kwalifikacji przeznaczenia działki. Brak jakichkolwiek podstaw do uznania, iż powyższe sprostowanie stanowi aktualizację operatu. Dodała, że wadliwe jest również powoływanie się przez organ na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 550/07, który dotyczył aneksu do operatu, nie zaś sprostowania zawartego w nim błędu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ centralny - uchylając decyzję organu wojewódzkiego - wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy sytuacji gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo wprawdzie postępowanie takie przeprowadził lecz uczynił to w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Przy czym brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, który to przepis umożliwia temu organowi przeprowadzenie dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego lub zlecenie tego postępowania organowi pierwszej instancji. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w ww. art. Powyższe zaś oznacza, że w sytuacji gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania takiej decyzji, winien nie tylko uzasadnić przekonująco istnienie przesłanek wymienionych w powyższym przepisie, ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Nie wystarczy, w tym zakresie lakoniczne powołanie się na konieczność przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, bez konkretnego wskazania jakie okoliczności stanu faktycznego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których w celu ich wyjaśnienia organ odwoławczy nie można zastosować trybu przewidzianego w art. 136 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Infrastruktury - podejmując kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie - nie przekroczył uprawnień przyznanych mu przepisem art. 138 § 2 kpa, gdyż przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, które nakazał w decyzji kasacyjnej, byłoby utrudnione w ramach postępowania odwoławczego. W sprawach o ustalenie odszkodowania operat szacunkowy stanowi kluczowy i obligatoryjny dowód w sprawie. Wydanie decyzji odszkodowawczej w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Zatem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - skoro organ orzekający w pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże nie było ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na podważanie prawidłowości sporządzenia kluczowej opinii w sprawie - stanowisko Ministra, który uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - było właściwe. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zakazu reformationis in peius, tj. pogorszenia sytuacji skarżącej spółki w związku z wydaniem przez Ministra Infrastruktury decyzji kasacyjnej zamiast orzeczenia o istocie sprawy - Sąd stwierdził, że są one całkowicie bezzasadne i podzielił pogląd organu II instancji uznający, że art. 139 kpa nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. Po pierwsze wynika to z opisanego powyżej art. 138 § 2 kpa, bowiem wydanie orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy, nie mogło zapaść w sytuacji konieczności przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Po drugie istota zakazu nie pogorszenia sytuacji odwołującego się, pojmowana w sposób niezwykle ścisły i bezwzględny - w sposób zbliżony do zaprezentowanego w skardze - prowadziłaby do sytuacji w której organ działający w drugiej instancji zobowiązany byłby do utrzymania w mocy decyzji naruszających prawo. W związku z tym Sąd uznał - co także potwierdziła wskazana przez skarżącą uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98 oraz wykładania gramatyczna art. 139 kpa - że zakaz ten obowiązuje tylko do granic rażącej niezgodności z prawem decyzji organów. Jednakże podstawową przesłanką oddalenia skargi był fakt, że w przedmiotowej sprawie należy sporządzić nowy operat szacunkowy, gdyż poprzedni – w momencie wydawania decyzji przez Ministra Infrastruktury – był już nieaktualny Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być zaś wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia chyba, że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Natomiast, zgodnie z treścią ust. 4 tego artykułu, po upływnie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany - po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, co następuje przez umieszczenie przez tego rzeczoznawcę stosownej klauzuli na operacie. W niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu 3 października 2008 r. i zaktualizowany w dniu [...] października 2009 r. Organ I instancji wprawdzie wydał swoje rozstrzygnięcie jeszcze w okresie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu ([...] października 2009 r.) - jednak rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym nastąpiło w dniu [...] listopada 2010 r. - a więc po upływie terminu jego ważności, gdyż rzeczoznawca majątkowy nie sporządził kolejnej klauzuli aktualizacyjnej. W przekonaniu Sądu, termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu - czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Zatem zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego - co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Ponadto operat ten musi być sporządzony w trakcie postępowania przed organem I instancji - albowiem w sytuacji, gdy organ drugiej instancji zleciłby sporządzenie operatu szacunkowego - takie działanie naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 kpa, bowiem de facto sprawa odszkodowania zostałaby rozstrzygnięta w postępowaniu jednoinstancyjnym. Podsumowując Sąd uznał, że decyzja organu II instancji została wydana w sytuacji, gdy operat szacunkowy był już nieaktualny. Jednakże z uwagi na jej treść -uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ - jest ona właściwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).