III SA/Kr 412/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 09 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 9 marca 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1 - 4, art. 4, art. 7 i 8, art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Prezydent Miasta - decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 104, art. 107 i 108 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8, art. 14, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 102, art. 104, art.106, art. 109 ustawy o pomocy społecznej, § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127 poz. 1055), przyznał K. Z. zasiłek okresowy w kwocie 238,50 zł od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 28 lutego 2011 r., nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że dochód K. Z. wynoszący 0 zł, nie przekroczył ustalonego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 477,00 zł. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Nie posiada żadnego dochodu i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb bytowych, wobec tego, zdaniem organu, zaszły przesłanki do udzielenia mu tej formy pomocy. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł K. Z. podnosząc w nim, że od kilku już lat miał przyznawane zasiłki okresowe i celowe oraz od 2005 r. posiłki w barze. Natomiast przez pięć pierwszych miesięcy 2010 r. odmawiano mu przyznania zasiłków, o jakie występował. Dopiero od czerwca 2010 r. zasiłki są mu ponownie wypłacane. Łącznie przyznano mu zasiłki w wysokości o ponad 200 zł niższej, niż to miało miejsce w latach 2007- 2009, a koszty utrzymania w omawianym okresie wzrosły i nadal wzrastają. Podniósł, że jest osobą długotrwale bezrobotną, ma 64 lata i że zasiłki stanowią jego jedyne źródło utrzymania. Wskazał ponadto na swój zły stan zdrowia, jako jedną z przyczyn powodujących, że nie jest w stanie znaleźć sobie stałego zatrudnienia. Wniósł, by zasiłek okresowy na miesiąc styczeń i luty został mu przyznany w wysokości, jak w latach 2007 – 2009, po 320 zł na każdy miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, w uzasadnieniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wskazało, że K. Z. ma lat 64, i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu przy ul. [...] w K, gdzie zajmuje 1 pokój, a pozostałe 2 pokoje zajmuje rodzina jego brata. Odwołujący partycypuje w kosztach opłat za mieszkanie, tj. czynsz, energię elektryczną i gaz. Odwołujący się jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie podejmuje żadnych prac dorywczych, posiada orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności wydane na stałe, leczy się z powodu chorób wieńcowych i zwyrodnienia stawu łokciowego ręki prawej. Z akt sprawy wynika ponadto, że systematycznie korzystał z pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego, zasiłków celowych z przeznaczeniem na różne rodzaje potrzeb i zakup posiłków w barze itp. Organ odwoławczy wskazał, że K. Z. nie ma żadnego dochodu, nie można więc mówić o przekroczeniu kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (477,00 zł miesięcznie). Kolegium wskazało na regulację art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, a także na art. 38 ust. 2 tej ustawy, ustanawiający zasady obliczania zasiłku okresowego. Poprawność wyliczeń matematycznych zastosowanych przez organ I instancji nie budzi, w ocenie organu odwoławczego, wątpliwości. Stąd też uzasadnione było przyznanie K. Z. pomocy w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50 zł. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 marca 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł K. Z. W jej treści podniósł, że sumując wysokość zasiłków, jakie otrzymał w styczniu i w lutym, stwierdził, że do jego dyspozycji na niezbędne wydatki pozostała kwota 298,50 zł. Po uiszczeniu niezbędnych opłat mieszkaniowych jest to kwota 150 zł. Wysokość zasiłków została obniżona w stosunku do okresu do grudnia 2009 r. o ponad 200 zł, co znacznie pogorszyło jego i tak już trudną sytuację życiową. Wskazał na swój zły stan zdrowia. Wniósł zatem o zasądzenie kwoty 163,00 zł (po 81,50 zł na styczeń i luty), jako dopłatę do wcześniej wypłaconych kwot zasiłku okresowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega więc na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga zatem merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Z tego też powodu nie jest w ogóle możliwe, orzeczenie przez Sąd jakiejkolwiek, jak tego domagał się w skardze skarżący, kwoty zasiłku okresowego. W art. 38 ustawy o pomocy społecznej unormowane zostały zasady przyznawania świadczenia w formie zasiłku okresowego. W świetle tego przepisu zasiłek ten przysługuje między innymi osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego (art. 38 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W ust. 2 i 3 art. 38 ustawy o pomocy społecznej zawiera zasady, co do ustalenia wysokości zasiłku okresowego, w ust. 2 pkt 1 określając jego maksymalną wysokość, zaś w ust. 3 pkt 1 minimalną. Maksymalną wysokość tego świadczenia dla osoby samotnie gospodarującej ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a jej dochodem, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie (ust. 2 pkt 1), natomiast minimalną, nie mniej niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym, a dochodem tej osoby (ust. 3 pkt 1). Kwota zasiłku nie może być jednakże niższa niż 20 zł miesięcznie (ust. 4 art. 38 ustawy). Określenie przez art. 38 ust. 2 i 3 ustawy maksymalnej i minimalnej wysokości zasiłku okresowego oznacza, że organ pomocy społecznej przyznający zasiłek, o ile stwierdzi, iż osoba ubiegająca się spełnia kryterium wskazane w ust. 1 tego przepisu, działa w ramach tzw. uznania administracyjnego. W przeciwnym wypadku, ustawodawca określiłby sztywno wysokość tego zasiłku. Skoro ustawodawca dopuścił możliwość przyznania tego świadczenia w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to organy pomocy społecznej orzekając w tym przedmiocie, zobowiązane są wskazać jakimi kryteriami kierowały się przyznając osobie określoną wysokość zasiłku okresowego, zwłaszcza, że dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze muszą być rozdzielane pomiędzy rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Nie ulega też wątpliwości, że organy pomocy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób oczekujących pomocy, jak i przyznawać pomoc w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Na tym polega działanie w ramach uznania administracyjnego, które nie oznacza dowolności, lecz doznaje ograniczenia postanowieniami w szczególności art. 7 k. p. a., zmuszając organ do każdorazowego ustalenia hierarchii pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc (działaniem na jej korzyść), a interesem społecznym (publicznym), w tym i innych osób również ubiegających się o przyznanie pomocy. Organ powinien zatem kierować się w tym zakresie celami i ogólnymi zasadami przyznawania pomocy społecznej, o których mowa w art. 2 i 3 ustawy (por. m.in. wyroki: NSA z 11 lipca 2007 r.; sygn. akt I OSK 1557/06, LEX nr 372669, NSA w Warszawie z 16 października 2007 r., sygn. akt I OSK 58/07, LEX nr 376839, WSA w Olsztynie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 1034/07; LEX nr 501111). Pomoc społeczna ma więc na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, niemożliwych do pokonania we własnym zakresie przez obiegających się o pomoc (art. 2 ustawy), zaś rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy). Z uwagi na powyższe zadaniem Sądu administracyjnego jest zatem w tego rodzaju sprawach dokonanie kontroli, jakimi kryteriami kierowały się organy pomocy przyznając danej osobie zasiłek w takiej, a nie w innej wysokości. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie decyzje organów obu instancji, nie poddają się kontroli. Organ I instancji w uzasadnieniu wydanego przez siebie rozstrzygnięcia nie wskazał, w ogóle jakimi kryteriami kierował się przyznając skarżącemu zasiłek jedynie w kwocie 238,50 zł. Nie uczynił tego także organ odwoławczy. Zaskakujące jest stwierdzenie tego organu, że poprawność wyliczeń matematycznych, dokonanych przez organ I instancji nie budzi wątpliwości, w sytuacji, gdy nie przedstawiono ich w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej i nie można było wskutek tego dokonać ich weryfikacji. Uzasadnienie decyzji ma przecież kapitalne znaczenie, nie tylko w aspekcie procesowym, jako obligatoryjny element decyzji administracyjnej w sytuacjach przewidzianych przez przepisy, ale i w aspekcie materialnym. Wiąże ono bowiem na równi z rozstrzygnięciem. To w nim organ przedstawia wyodrębnioną grupę motywów bezpośrednio stanowiących przejaw woli organu, realizując przy tym zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), stwarzając jednocześnie poczucie pewności prawnej (por. m.in. J. Zimmermann w: Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie; wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1981). Skoro organy nie zobrazowały czym kierowały się przyznając skarżącemu zasiłek jedynie w orzeczonej wysokości, to doszło do uchybień nie tylko przepisom postępowania administracyjnego, artykułów: 7 i 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale i przepisom prawa materialnego, artykułów: 2, 3 i 38 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.