II OSK 2424/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 sierpnia 2011 r., II SAB/Wr 27/11 o odrzuceniu skargi E. B. na bezczynność Rady Gminy G. w przedmiocie wyłączenia radnych z głosowania dotyczącego podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie E. B. wniosła, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, za pośrednictwem pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Rady Gminy G. "polegającą na nie wyłączeniu z głosowania radnych G. K. i K. G. w przedmiocie podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. , pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, w trakcie sesji Rady Gminy dniach 28 stycznia 2011 r. i 28 lutego 2011 r., pomimo, że głosowanie dotyczyło interesu prawnego tych radnych i na nie przeprowadzeniu ponownego głosowania w tym przedmiocie bez udziału tych radnych, pomimo pisemnego wezwania przez skarżącą Rady Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa". Postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Jak wskazał Sąd, w niniejszej sprawie jako istotną należy podnieść okoliczność, że wskazany przepis art. 25a nie może stanowić podstawy prawnej dla organu uchwałodawczego gminy do podjęcia odrębnej uchwały w przedmiocie wyłączenia radnego od głosowania w konkretnej sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że ustawodawca nie odsyła, co do zasady, w ustawie o samorządzie gminnym, do unormowań kodeksu postępowania administracyjnego (wskazuje tylko w konkretnych artykułach w których stosuje się odpowiednio kpa, vide np. art. 91 ust. 5, 94 ust. 2). Organ stanowiący gminy nie może zatem posiłkować się stosownymi przepisami k.p.a., dotyczącymi wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego (art. 24 - 27 k.p.a.). Inaczej mówiąc, kierując się podstawową zasadą konstytucyjną, zawartą w art. 7 Ustawy Zasadniczej, stosownie do której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, organ gminy nie ma podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie wyłączenia radnego od głosowania w konkretnej sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych badanie czy nie doszło do kolizji interesów prawnych radnego i innego podmiotu w zakresie przedmiotu objętego procedowaniem odbywa się poprzez kontrolę (przez Organ Nadzoru i Sąd) samej uchwały merytorycznej. W świetle dotychczasowych rozważań można jeszcze dodać, że nie podzielił Sąd poglądu skarżącej, jakoby na organie gminy ciążył obowiązek podjęcia uchwały. Jak bowiem wskazano wcześniej uchwały w przedmiocie wyłączenia Rada Gminy G. podjąć nie mogła z braku podstawy prawnej dla jej podjęcia, zaś (co do zasady) na gminie nie spoczywa obowiązek uchwalenia planu miejscowego i jest to pogląd jednolity w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 24 września 2010 r., II OSK 1745/10, wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., II OSK 1675/09, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1996 r., II SA/Wr 280/96, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych,www.nsa.gov.pl). Reasumując, zdaniem Sądu, przepis art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym nie miał w tej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy gmina nie wykonuje czynności nakazanych prawem. W związku z powyższym Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. Od powyższego postanowienia E. B. wniosła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając: 1. Naruszenie przepisów o postępowaniu tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. odrzucenie skargi pomimo, iż podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 i art. 25a ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwą wykładnię tj. poprzez przyjęcie, że Rada Gminy nie może podjąć uchwały w przedmiocie wyłączenia z głosowania radnego, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono szereg argumentów merytorycznych odnoszących się do kwestii wyłączenia radnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie z powodu podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., na podstawie którego Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę E. B. w przedmiocie wyłączenia radnych z głosowania dotyczącego podjęcia uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W takim przypadku zatem nie dochodzi do jej merytorycznego rozpoznania. Tymczasem w sprawie niniejszej, co podniosła skarżąca i co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji w istocie rozpoznał skargę merytorycznie uznając, że nie jest ona uzasadniona. W takiej sytuacji zachodzi sprzeczność pomiędzy sentencją zaskarżonego postanowienia o odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. a jego uzasadnieniem. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia jako wadliwego. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast ustosunkować się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdyż na tym etapie sprawy byłyby to przedwczesne. Z tego względu na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.