II SA/Łd 825/11

Dnia 24 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] stwierdzające nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wprowadzenia zasad postępowania Urzędu Miasta Ł. w przypadku samowolnego naruszenia posiadania nieruchomości należących do miasta Ł. - oddala skargę. II SA/Łd 825/11 Uzasadnienie Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie wprowadzenia "Zasad postępowania Urzędu Miasta Ł. w przypadku samowolnego naruszenia posiadania nieruchomości należących do miasta Ł. przez osoby naruszające uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że przedmiotowe zarządzenie wpłynęło do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. w dniu 12 maja 2011 r., zaś w dniu 25 maja 2011 r. organ nadzoru wystąpił z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którym przedstawił Prezydentowi Miasta swoje wątpliwości dotyczące naruszenia przez kontrolowane zarządzenie art. 342 i art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, a nadto sankcjonują działania prowadzące do pozbawienia osób handlujących na nieruchomościach miejskich posiadania rzeczy ruchomych. Wojewoda wskazał także na brak podstawy prawnej do żądania opłaty za bezumowne przechowywanie rzeczy. W odpowiedzi na zawiadomienie, w dniu 2 czerwca 2011 r. wpłynęły wyjaśnienia Prezydenta Miasta Ł., który nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...]. W ocenie organu nadzoru, w toku przeprowadzonego postępowania nadzorczego ustalono, że powyższe zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem przepisów art. 342 oraz 343 § 2 Kodeksu cywilnego. Wojewoda zauważył, iż zgodnie z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, posiadacz nieruchomości może niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni; nie wolno mu jednak stosować przy tym przemocy względem osób. Ustanowiona w powołanym przepisie instytucja dozwolonej samopomocy ma na celu odzyskanie utraconego posiadania nieruchomości. Ustawodawca wyraźnie wskazuje, że granice działania w ramach dozwolonej samopomocy wyznacza wyżej wymieniony cel tj. przywrócenia stanu poprzedniego, czyli stanu sprzed |naruszenia posiadania nieruchomości. Oznacza to, że posiadacz nieruchomości nie może czynić nic ponad to, co jest konieczne do przywrócenia posiadania nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że przepis art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, dotyczący tzw. dozwolonej samopomocy, stanowi wyjątek od reguły polegającej na zakazie wszelkiej samopomocy i z tego względu nie może być interpretowany rozszerzająco. Z treści § 3 i § 4 załącznika do przedmiotowego zarządzenia – zdaniem Wojewody - wynika, że w przypadku naruszenia posiadania miejskiej nieruchomości przez osobę prowadzącą na jej terenie handel, upoważniony do działania, w trybie art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, pracownik Urzędu Miasta Ł. wzywa wspomnianą osobę do niezwłocznego opuszczenia zajmowanego miejsca wraz z będącymi w jej posiadaniu rzeczami ruchomymi, a w przypadku niezastosowania się do wezwania - usuwa rzeczy ruchome z terenu nieruchomości, a następnie przewozi je w workach do magazynu. Zwrot rzeczy przechowywanych w magazynie następuje na wniosek właściciela, który powinien zawierać wskazanie tytułu prawnego do rzeczy, po okazaniu pokwitowania i opłaceniu ryczałtowych kosztów przechowywania rzeczy, ustalonych w wysokości 1 zł od worka dziennie. W opinii organu nadzoru powyższy zapis wykracza poza granice dozwolonej samopomocy, wyznaczonej przez postanowienia art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego Wspomniane przepisy są także sprzeczne z art. 342 Kodeksu cywilnego, który wprowadza zakaz samowolnego (bez sądu) naruszania cudzego posiadania, gdyż niejako "sankcjonują" działania prowadzące w istocie do pozbawienia osób prowadzących handel na nieruchomościach miejskich posiadania rzeczy ruchomych. Dalej Wojewoda za niezgodne z prawem uznał również zapisy § 5 pkt 4 i 6 załącznika do przedmiotowego zarządzenia, które uzależniają wydanie rzeczy ruchomych z magazynu od uiszczenia opłaty ryczałtowej z tytułu przechowywania rzeczy. Brak jest bowiem, zdaniem organu nadzoru, podstaw prawnych do żądania opłaty za bezumowne przechowywanie rzeczy, do którego doszło w wyniku niezgodnego z prawem naruszenia posiadania tych rzeczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, działając w oparciu o art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Prezydent Miasta Ł. wniósł o uchylenie w całości orzeczenia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzającego nieważność Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...] w sprawie wprowadzenia " zasad postępowania Urzędu Miasta Ł. w przypadku samowolnego naruszenia posiadania nieruchomości należących do miasta Ł. przez osoby naruszające uchwałę Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone." Strona skarżąca, odnosząc się do twierdzeń Wojewody o udzieleniu zgody do stosowania przemocy wyjaśniła, iż Wojewoda interpretując przepis art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego wskazał, że pozwala on jedynie na przywrócenie stanu poprzedniego, czyli sprzed naruszenia posiadania nieruchomości co oznacza, iż posiadacz nieruchomości nie może czynić nic nadto, co jest konieczne do przywrócenia posiadania. Cokolwiek by to miało znaczyć w zakresie uprawnień dla posiadacza nieruchomości, którego posiadanie zostało naruszone, to niezasadnie ewidentny sprzeciw Wojewody [...] budziła ocena uprawnień danych pracownikom Urzędu Miasta Ł. na użycie przemocy. Strona przypomniała, że pismem z dnia 31 maja 2011 r. Prezydent Miasta Ł. wyraźnie stwierdził, iż żaden z przepisów Zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie zawiera legitymacji do użycia przemocy względem osób naruszających uchwałę Rady Miejskiej Ł. z dnia [...]. W rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż działania dające uprawnienia posiadaczowi nieruchomości, płynące z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, winny polegać na własnym działaniu przy zakazie jednak stosowania przemocy. Zdaniem strony skarżącej Wojewoda [...] nie wskazał jednak, który to zapis zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. wraz z jego załącznikiem zawiera uprawnienie do stosowania przemocy. Prezydent Miasta Ł. stanął na stanowisku, iż usunięcie rzeczy ruchomych z nieruchomości należących do Miasta Ł., a następnie wywiezienie ich do magazynu nie jest przejawem stosowania przemocy względem osoby fizycznej. Usunięcie, i taka jest legitymacja w/w zarządzenia, polega na wejściu w posiadanie rzeczy ruchomych będących przedmiotem handlu obwoźnego na zasadzie depozytu i zmiany ich miejsca położenia. Procedura ta nie dotyczy relacji pomiędzy pracownikiem Urzędu Miasta a osobą poprzednio posiadającą rzecz ruchomą oferowaną do handlu. W ocenie Prezydenta Miasta Ł. postanowienie takie jest przejawem dozwolonej samopomocy wywiedzionej z art. 343 § Kodeksu cywilnego. Strona skarżąca podniosła, iż niezbędna samopomoc jest to także działanie, które jest konieczne do podjęcia czynności, aby naruszone posiadanie przywrócić i w katalogu takich zachowań mieści się zabezpieczenie rzeczy poprzez ich spakowanie do worków i przeniesienie w przeznaczone miejsce. Działanie to polega na usunięciu rzeczy, a nie stosowaniu przemocy. Nad prawidłowością i skutecznością wykonania zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. przez pracowników Urzędu Miasta Ł. i zachowaniem porządku publicznego czuwać winni, zgodnie z omawianym zarządzeniem, funkcjonariusze straży miejskiej. Odnosząc się do zarzutu, że przepisy zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. są sprzeczne również z art. 342 Kodeksu cywilnego, strona skarżąca stwierdziła, przywołany przepis zakazuje naruszenia samowolnie posiadania - jednak posiadania istniejącego, funkcjonującego w zgodzie z prawem. Jeśli jakiekolwiek osoby naruszyły zakaz płynący z tego przepisu, to jednym z instrumentów służących przywróceniu stanu zgodnego z prawem jest właśnie uprawnienie płynące z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego. Tym samym, uprawnienie płynące z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, konweniuje z przepisem art. 342 Kodeksu cywilnego na zasadzie instrumentu ochrony i przeciwdziałającego działaniu podjętemu z naruszeniem art. 342 Kodeksu cywilnego. Odnośnie stwierdzenia Wojewody, iż niezgodne z prawem jest pobieranie opłat z tytułu przechowywania rzeczy Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że uznanie skargi za zasadną i ocena zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. jako zgodnego z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego spowoduje, iż pobór tej opłaty będzie oparty o podstawę prawną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda stwierdził, iż nie podziela argumentów przedstawionych w skardze i podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, zgodnie z którym przedmiotowe zarządzenie narusza przepisy z art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, stosownie do którego posiadacz nieruchomości może, niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania, przywrócić własnym działaniem stan poprzedni; nie wolno mu jednak stosować przy tym przemocy względem osób. Z treści § 3 i § 4 załącznika do przedmiotowego zarządzenia wynika, że w przypadku naruszenia posiadania miejskiej nieruchomości przez osobę prowadzącą na jej terenie handel, upoważniony do działania w trybie art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, pracownik Urzędu Miasta Ł. wzywa wspomnianą osobę do niezwłocznego opuszczenia zajmowanego miejsca wraz z będącymi w jej posiadaniu rzeczami ruchomymi, a w przypadku niezastosowania się do wezwania - usuwa rzeczy ruchome z terenu nieruchomości, a następnie przewozi je w workach do magazynu. Zwrot rzeczy przechowywanych w magazynie następuje na wniosek właściciela, który powinien zawierać wskazanie tytułu prawnego do rzeczy, po okazaniu pokwitowania i opłaceniu ryczałtowych kosztów przechowywania rzeczy ustalonych w wysokości 1 zł. od worka dziennie. Zdaniem organu nadzoru powyższy zapis wykracza poza granice dozwolonej samopomocy, wyznaczonej przez postanowienia art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego. Wspomniane przepisy są także sprzeczne z art. 342 Kodeksu cywilnego, który wprowadza zakaz samowolnego (bez sądu) naruszania cudzego posiadania, gdyż niejako "sankcjonują" działania prowadzące w istocie do pozbawienia osób prowadzących handel na nieruchomościach miejskich posiadania rzeczy ruchomych. W ocenie Wojewody za niezgodne z prawem należy uznać także zapisy § 5 pkt 4 i 6 załącznika do przedmiotowego zarządzenia, które uzależniają wydanie rzeczy ruchomych z magazynu od uiszczenia opłaty ryczałtowej z tytułu przechowywania rzeczy, bowiem brak jest podstaw prawnych do żądania opłaty za bezumowne przechowywanie rzeczy, do którego doszło w wyniku niezgodnego z prawem naruszenia posiadania tych rzeczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności organów administracji publicznej, w tym aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej a także aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 – 6 i 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy czym w myśl art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 98 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. W przedmiotowej sprawie wskazany termin został zachowany, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w sprawie. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 powołanej ustawy. Powyższy termin w niniejszej sprawie również został zachowany. Wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga spełnia zatem warunki formalne dla jej rozpatrzenia. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest zatem sprzeczność uchwały z prawem, która to sprzeczność musi mieć charakter istotny, oczywisty i bezpośredni. Przez sprzeczność uchwały z prawem należy rozumieć jej niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 1287/06 – dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 320891). W orzecznictwie administracyjnym przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/790 ). W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze skargą na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie wprowadzenia "Zasad postępowania Urzędu Miasta Ł. w przypadku samowolnego naruszenia posiadania nieruchomości należących do miasta Ł. przez osoby naruszające uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż wprowadzone zakwestionowaną uchwałą zasady postępowania w przypadku naruszenia posiadania nieruchomości należących do miasta Ł. przez osoby naruszające zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone, a określone w załączniku do zarządzenia Nr [...] naruszają prawo, w szczególności przepisy art. 342 i 343 § 2 Kodeksu cywilnego, co dotyczy przede wszystkim uregulowań zawartych w § 3 i § 4. Nadto, zdaniem organu nadzoru, dla zapisów § 5 i § 6 brak jest podstawy prawnej. Zdaniem sądu, mimo pewnych mankamentów uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego, nie dość dobitnie argumentującego istotne dla rozstrzygnięcia elementy, to jednak należy podzielić stanowisko Wojewody, co w konkluzji prowadzi do stwierdzenia, że kwestionowane rozstrzygnięcie uznać należy za prawidłowe. Przepis art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, przywołany wśród przepisów stanowiących podstawę prawną zakwestionowanego zarządzenia dotyczy tzw. dozwolonej samopomocy i stanowi wyjątek od ogólnej reguły, polegającej na zakazie wszelkiej samopomocy. Z tego też względu oczywistym jest, że przesłanki do zastawania wyjątku nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Pogląd ten jest utrwalony i wynika, jak zauważył to organ, z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 1968 r. w sprawie sygn. akt II CR 69/68. W przywołanym wyroku wskazano, że dopuszczalne jest wprawdzie przywrócenie własnym działaniem stanu poprzedniego, jednakże pod warunkiem, że między naruszeniem posiadania a przywróceniem do stanu poprzedniego upłynie czas bardzo krótki. Nadto, jak podkreślał organ, posiadacz nieruchomości nie może czynić nic ponad to, co jest konieczne dla przywrócenia posiadania nieruchomości. W odniesieniu do posiadacza nieruchomości ustawodawca wymaga również działania "niezwłocznego", a w odniesieniu do posiadacza rzeczy ruchomej stawia wymóg jeszcze dalej idący, aby zastosowanie niezbędnej samopomocy nastąpiło "natychmiast" po samowolnym pozbawieniu go posiadania. Taka redakcja przepisu wyraźnie wskazuje, że ramy czasowe w stosunku do chwili naruszenia posiadania są bardzo wąskie (por. wyrok SN z dnia 27 marca 1968 r. sygn. akt II CR 69/68 06 – dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, LEX nr 6305). Zdaniem sądu, zakwestionowany § 4 a odwołujący się do § 3, nie spełnia wskazanych przesłanek. W szczególności na brak niezbędnego elementu niezwłoczności , czego nie sposób nie zauważyć, wskazuje zapis ust. 3 § 4. Wskazuje się tam bowiem, że procedura postępowania wobec osoby naruszającej posiadanie, a opisana w § 4 ust. 1 i 2, ma zastosowanie do osób naruszających posiadanie, które uprzednio - na wezwania – trzykrotnie opuszczały zajmowane bez zezwolenia miejsce i ponownie dokonywały naruszenia nieruchomości należących do miasta Ł. Tym samym we wskazanym przepisie nie ma elementu niezwłoczności działań właściciela nieruchomości wobec naruszającego posiadanie, a wręcz przeciwnie nakłada on obowiązek odsunięcia w czasie reakcji właściciela i zastosowania samopomocy dopiero po trzykrotnym stwierdzeniu faktu naruszenia. W skazany zapis nie spełnia więc warunku przewidzianego dla zastosowania przepisu art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego. Oczywistym jest również, że instytucja dozwolonej samopomocy wyklucza stosowanie przemocy. Wbrew jednak zarzutom skargi, organ nadzoru nie stwierdził, aby zakwestionowane zarządzenie Prezydenta Miasta Ł. zawierało legitymację do użycia przemocy względem osób naruszających uchwałę w sprawie ustanowienia zakazu prowadzenia handlu w miejscach innych niż wyznaczone. Zdaniem organu nadzoru, co jednoznacznie wynika z rozstrzygnięcia nadzorczego i odpowiedzi na skargę, wyszczególnione zapisy zakwestionowanego zarządzenia wykraczają poza granice dozwolonej samopomocy przewidzianej w przepisie art. 343 § 2 Kodeksu cywilnego, co prowadzi również do naruszenia przepisu art. 342 Kodeksu cywilnego, przewidującego generalny zakaz samowolnego naruszania posiadania, sankcjonując działania zmierzające w istocie do ( choćby czasowego) pozbawienia osób prowadzących handel na nieruchomościach miejskich, posiadania rzeczy ruchomych. Zgodzić należy się również z poglądem Wojewody, że za niezgodne z prawem uznać należy zapisy § 5 i § 6 załącznika do zarządzenia, które uzależniają wydanie rzeczy ruchomych z magazynu od uiszczenia opłaty ryczałtowej z tytułu przechowywania rzeczy, jako że brak jest podstaw prawnych do żądania opłaty za bezumowne przechowywanie rzeczy, do którego doszło w wyniku niezgodnego z prawem naruszenia posiadania. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze, że pobieranie opłat z tytułu przechowywania rzeczy może nie mieć oparcia w przepisach a zostać dopiero sankcjonowane poprzez uznanie skargi za zasadną. W ocenie sądu wskazane wyżej uchybienia uzasadniały wydanie przez Wojewodę zakwestionowanego przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia nadzorczego. W świetle powyższych uwag, nie znajdując podstaw dla uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. ds