I OSK 2367/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant st. asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 345/11 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz Gminy Miejskiej L. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 345/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wojewoda Mazowiecki decyzją z [...] lipca 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki położonej przy ul. G. w L., oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...]. Z wnioskiem o wypłatę odszkodowania, wystąpili właściciele przedmiotowej nieruchomości – M. W., G. T., J. S.T., B. S. T. i W. T. Starosta L. decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) ustalił odszkodowanie za nieruchomość położoną w L., oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...], stanowiąca część ul. G., o pow. [...] m2, w kwocie 91.176,00 zł, na rzecz: G. S T. za udział 2/12 części ww. nieruchomości w kwocie 15.196,00 zł, J. S. T. za udział 2/12 części w ww. nieruchomości w kwocie 15.196,00 zł, B. S. T. za udział 2/12 części w ww. nieruchomości w kwocie 15.196,00 zł, M. W. za udział 3/12 części w ww. nieruchomości w kwocie 22.794,00 zł oraz W. T. za udział 3/12 w ww. nieruchomości w kwocie 22.794,00 zł; zobowiązując Gminę L. do jego wypłaty. Organ wskazał, że wysokość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony w dniu 15 kwietnia 2010 r., przez rzeczoznawcę majątkowego, która wyceniła nieruchomość na kwotę 91.176,00 zł. Na powyższe rozstrzygnięcie Gmina wniosła odwołanie zarzucając oparcie decyzji na nieprawidłowej wycenie nieruchomości. Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. W uzasadnieniu Wojewoda zaznaczył, że na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. § 36 ust. 2 rozporządzenia pozwala natomiast w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, na zastosowanie podejścia porównawczego, określającego wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Organ wyjaśnił, że w związku z brakiem na terenie miasta L. transakcji, których przedmiotem były nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, rzeczoznawca zastosował się do dyspozycji § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 21 września 2004 r. i przyjął podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej biorąc do porównań rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na obszarze miasta L., przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, objętych transakcjami sprzedaży w latach 2008 – 2010. Na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną wskazał, iż w niniejszej sprawie wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o operat szacunkowy z 15 kwietnia 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy wycenie przedmiotowej nieruchomości zastosowano podejście porównawcze. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom cen. Przy metodzie porównania parami, jaka została zastosowana w przedmiotowym operacie, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Stosując taką metodę określania wartości nieruchomości należy wziąć pod uwagę kilka nieruchomości podobnych i tym samym kilka transakcji kupna – sprzedaży podobnych nieruchomości. Jak wynika z analizy operatu szacunkowego dotyczącego nieruchomości położonej w L. przy ul. G. przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę 11 transakcji dokonywanych w latach 2008 – 2010. Na podstawie tych transakcji ustalono następnie cenę maksymalną i minimalną, a w efekcie końcowym ustalono cenę 1m2 na poziomie 232,00 zł. Do wyceny zastosowano § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. z uwagi na fakt, iż na rynku lokalnym obejmującym miasto L. nie stwierdzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. W ocenie Sądu, w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów, przyjęta za podstawę wyceny metoda nie budzi wątpliwości. Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego jaka składa się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Organy jaki i Sąd może jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Natomiast stawiane przez skarżącą w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszą się właśnie do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mogły być oceniane przez organy w trybie art. 80 k.p.a. jak również przez sąd administracyjny. Dotyczy to zarzutów skargi odnoszących się do doboru nieruchomości podobnych, rodzajów cech, które rzeczoznawca wziął pod uwagę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska L., w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 1 w zw. z art. 129 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 36 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) polegające na uznaniu operatu szacunkowego z dnia 8 kwietnia 2008 r. jako prawidłowo sporządzonego, podczas gdy opierał się on na niewłaściwym doborze nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, co spowodowało zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, zaś rzeczoznawca majątkowy powinien przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) w zw. z § 4 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 2 i ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że operat szacunkowy z dnia 8 kwietnia 2008 r. spełnia wymogi określone w przedmiotowym rozporządzeniu podczas, gdy niewłaściwie zastosowano współczynniki korygujące uwzględniające cechy nieruchomości wycenianej, które miały wpływ na wysokość odszkodowania co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi Gminy L., 3) naruszenie przepisów postępowania art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lipca 2010 r. nie naruszyła przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, mimo że organ nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, w szczególności operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, Gmina L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę co do naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż nie jest trafny pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, iż organ prowadzący postępowanie w przedmiocie odszkodowania posiada uprawnienia do oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego jedynie pod względem formalnym. Podkreślić należy, iż na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Bowiem fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10). Sąd administracyjny rozpoznający więc skargę na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania opartą na operacie szacunkowym zobligowany jest zbadać czy organ prawidłowo, zgodnie m.in. z przepisami postępowania, tj. art. 77 i 80 k.p.a. dokonał oceny tego dowodu, a więc co za tym idzie również sąd administracyjny winien dokonać takiej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając niniejszą sprawę, wprawdzie przedstawił swoją ocenę co do prawidłowości sporządzonego operatu, jednakże ocena ta jest całkowicie nieprawidłowa. Sąd przyjął bowiem, wbrew treści operatu, iż rzeczoznawca oparł swoje ustalenia co do wartości szacowanej nieruchomości stosując podejście porównawcze metodą porównania parami. Natomiast z opinii wynika jednoznacznie, że rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej. Są to dwie różne metody określania wartości rynkowej nieruchomości i w związku z tym uznać należy, iż Sąd I instancji nie zbadał prawidłowości zastosowania przez organ przepisów dotyczących oceny tego dowodu w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd winien zbadać legalność zaskarżonej decyzji pod tym kątem, biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej pogląd co do zakresu oceny operatu szacunkowego jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania. Wobec takiego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania odnoszących się do przedmiotowego dowodu, nie można odnieść się do zarzutów naruszenia przez Sąd również przepisów prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.