I OZ 803/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.Ć. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 728/11 o odmowie wstrzymania wykonania uchwały w sprawie ze skargi Z.Ć. na uchwałę Rady Miasta w L. z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości postanawia: oddalić zażalenie. Z.Ć. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miasta w L. z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu wniosku stwierdziła, że wykonanie zaskarżonej uchwały może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków, a także wyrządzenie znacznej szkody. Skarżąca wskazała, iż w przypadku przeniesienia własności nieruchomości na nowych właścicieli, możliwe będzie dalsze przenoszenie prawa własności, zaś w przypadku ewentualnego uchylenia zaskarżonej uchwały, skutki powstałe z powodu wcześniejszego przeniesienia własności nieruchomości mogą być trudne do odwrócenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 728/11 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu postanowienia odwołując się treści art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.) stwierdził, iż okoliczności, które uzasadniają niebezpieczeństwo zaistnienia trudnych do odwrócenia skutków muszą być wykazane w sposób realny, a nie na zasadzie przypuszczenia (por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r. I OZ 731/2010 LexPolonica nr 2416738). Z kolei, ciężar wykazania zaistnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na skarżącym wnoszącym o udzielnie ochrony tymczasowej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż konieczność uwzględnienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym całości akt sprawy nie oznacza, że Sąd w odniesieniu do wniosku o wstrzymanie miałby się domyślać, jakie dowody chciałby przedstawić wnioskodawca, aby wykazać spełnienie przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 18 marca 2010 roku, sygn. II FSK 502/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zdaniem Sądu jedno zdanie zawarte w skardze na poparcie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazujące, iż w przypadku przeniesienia własności nieruchomości na nowych właścicieli możliwe będzie dalsze przenoszenia prawa własności nie stanowi uzasadnienia wystarczającego dla jego uwzględnienia. Sam fakt hipotetycznego istnienia takiej możliwości nie wskazuje na realne niebezpieczeństwo wystąpienia takiego skutku. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia ,,znaczna szkoda" lub ,,trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który powinien w szczególności przedstawić wnioskodawca. Powołanie się na ustawowe przesłanki bez wskazania, na czym one polegają w realiach konkretnej sprawy, w żaden sposób nie uzasadnia żądania wniosku (por. postanowienie NSA z dnia 21 lipca 2010 r. II FZ 332/2010 LexPolonica nr 2388238). Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie powołała się na żadne okoliczności, które pozwoliłyby zasadnie twierdzić, że wykonanie zaskarżonej uchwały może doprowadzić do wystąpienia okoliczności, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Za niewystarczający uznał wywód o ich istnieniu, gdyż nie był on połączony z przedstawieniem konkretnych okoliczności niniejszej sprawy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Z.Ć., która zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, że skoro z istoty prawa własności wynika możność korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, a także rozporządzania nią, to wykonanie zaskarżonej uchwały spowoduje, że każdy z właścicieli może korzystać z działek poprzez zmianę ich przeznaczenia, wznosić budynki oraz obciążać je, z wyłączeniem pozostałych uczestników postępowania scaleniowego. Wyjaśniła, że nie ma możliwości dowodzenia konkretnych okoliczności wskazujących na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżąca podniosła, że na portalach internetowych umieszczono wiele ogłoszeń dotyczących sprzedaży działek, które przypadły właścicielom wskutek scalenia i podziału. Rada Miasta w L. w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie wskazując, że wniosek skarżącej o wstrzymanie zaskarżonej uchwały nie był należycie uzasadniony, zaś konkretyzacja przesłanek na etapie postępowania zażaleniowego nie może być uznana za skuteczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Z treści tego przepisu wynika, że Sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Chodzi więc o taką szkodę, która nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast przez trudne do odwrócenia skutki należy rozumieć takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ustalenie zatem, czy w danej sprawie może wystąpić znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie zgromadzonym materiale dowodowym, który na etapie składnia wniosku powinna przedstawić strona występująca o wstrzymanie wykonania aktu. To na stronie spoczywa bowiem obowiązek przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że Sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zawartości skargi, dlatego też wniosek powinien zawierać odrębne uzasadnienie, bowiem samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia (por. postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt I OZ 896/08 LEX nr 564272). Nie można zatem przenosić na Sąd obowiązku wykazania okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu w sytuacji, gdy strona okoliczności tych nie wskazuje we wniosku. Z kolei, konkretyzacja przesłanek wstrzymania wykonania aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji nie może być uznana za skuteczną (por. postanowienie NSA z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OZ 48/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały ograniczało się do stwierdzenia, iż w przypadku przeniesienia własności nieruchomości na nowych właścicieli, możliwe będzie dalsze przenoszenie prawa własności, zaś w przypadku ewentualnego uchylenia zaskarżonej uchwały, skutki powstałe z powodu wcześniejszego przeniesienia własności nieruchomości mogą być trudne do odwrócenia. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż skarżąca nie wykazała konkretnych okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy (por. postanowienie NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. II GSK 49/2011 LexPolonica nr 2485552). Z kolei, podjęta przez stronę skarżącą próba konkretyzacja przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały na etapie postępowania zażaleniowego nie mogła mieć wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia. Ubocznie wyjaśnić natomiast należy, że odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały, na tym etapie, nie pozbawia skarżącej prawa do złożenia kolejnego (poprawnego) wniosku w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.