I SA/Wa 1068/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2010 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta P., Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił A. D. przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko – K. D. od 1 listopada 2010 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 listopada 2010 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Wnioskiem z dnia 11 lutego 2011 r. A. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji i wskazało, że w niniejszej sprawie przesłanką odmowy przyznania skarżącej świadczeń rodzinnych był fakt przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Odmowna decyzja wydana została m. in. w oparciu o przepisy art. 3, 4 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako "U.o.ś.r.") oraz § 17 i 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm., dalej "rozporządzenie"). W przypadku wnioskodawczyni nastąpiła bowiem zarówno utrata, jak i uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 i 24 U.o.ś.r. Organ wskazał, że w prawdzie zgodnie z art. 3 pkt 2 U.o.ś.r. przez dochód rodziny należy rozumień przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jednak przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a konstrukcja ustalania wysokości dochodu rodziny pozwala na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia lub powiększenia. Metodę takiego wyliczenia określa § 17 i 18 ww. rozporządzenia, które prawidłowo znalazły zastosowanie w niniejszej sprawie. W związku z powyższym kwestionowana decyzja nie zawiera wady stanowiącej podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] marca 2011 r. i wskazało, że w prawdzie na gruncie orzecznictwa pojawiają się rozbieżności w interpretacji § 18 rozporządzenia, co skutkuje faktem, że zapadające decyzje w sprawach o podobnych stanach faktycznych są niejednolite, jednakże obowiązkiem organu nadzorczego nie jest badanie zasadności odmowy przyznania prawa do świadczeń rodzinnych, ale ustalenie, czy przedmiotowa decyzja zawiera wady określone w art. 156 § 1 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podał, że kwestie dotyczące wykładni § 18 rozporządzenia w kontekście przekroczenia delegacji ustawowej, mogły być przedmiotem postępowania odwoławczego, jednak odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2010 r. złożone zostało po terminie. Wykładnia tego przepisu nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. D. wnosząc o jej uchylenie i podała, że orzecznictwo sądowe wskazuje na niekonstytucyjność (przekroczenie delegacji ustawowej) przepisu § 18 rozporządzenia. Ustalenie natomiast dochodu skarżącej bez brania pod uwagę tego przepisu skutkować będzie uzyskaniem przez jej rodzinę kryterium dochodowego, które uprawnia do przyznania wnioskowanych świadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie nadzorcze dotyczyło decyzji Z-cy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] października 2010 r. odmawiającej przyznania A. D. zasiłku rodzinnego na dziecko – K. D. od dnia 1 listopada 2010 r., dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego od dnia 1 listopada 2010 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2011/2012, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Zasadniczą kwestią jest zatem ocena czy organ administracji publicznej dokonał prawidłowego ustalenia wysokości dochodów rodziny skarżącej oraz okresu, z którego dochody te należy uwzględnić. Zasadą jest, że dla ustalenia uprawnienia do świadczeń rodzinnych bierze się pod uwagę dochód rodziny z roku, który poprzedza okres zasiłkowy. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 4 i 4a U.o.ś.r. przy obliczaniu dochodu rodziny, uwzględnia się dochód utracony oraz dochód uzyskany. Definicję uzyskania i utraty dochodu zawiera art. 3 pkt 23 i 24 U.o.ś.r., enumeratywnie wyliczających te rodzaje źródeł dochodu, których utrata bądź uzyskanie powodują skutki dla wnioskujących o świadczenia rodzinne i dla świadczeniobiorców. Regulacje powyższe należy rozpatrywać w kontekście definicji dochodu rodziny, podanej w art. 3 pkt 2 U.o.ś.r., w myśl której dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Żaden przepis ustawy nie ustala innej definicji dochodu rodziny. Zatem także regulacje dotyczące dochodu utraconego jak i uzyskanego rozpatrywać można tylko w odniesieniu do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tymczasem Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. dokonał ustalenia dochodu rodziny biorąc również pod uwagę § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, zgodnie z którym w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Analogicznie rozporządzenie w § 17 normuje kryteria zaliczania dochodu utraconego. Regulacja ta jest w ocenie Sądu w sposób oczywisty sprzeczna z ustawową definicją dochodu rodziny, zawartą w art. 3 ust. 2 U.o.ś.r. Przepis art. 3 U.o.ś.r. zawiera bowiem słowniczek pojęć ustawowych, precyzuje i definiuje użyte w ustawie określenia. Oznacza to, iż pojęcia, którymi posługuje się w ustawie ustawodawca, należy zawsze interpretować w zgodzie z podanymi w art. 3 definicjami. Skoro, zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 5 ust. 1 U.o.ś.r.), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, a jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to - przy braku innych rozwiązań ustawowych - wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 5 U.o.ś.r. (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą tylko do tego roku, to jest roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Tym samym zaliczenie do dochodu rodziny skarżącej kwoty wynagrodzenia uzyskanego z wynagrodzenia za pracę po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych pozostaje w sprzeczności z art. 3 pkt 2 U.o.ś.r. Przepis art. 23 ust. 5 U.o.ś.r. stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Akty wykonawcze wydane na podstawie normy ustawowej muszą ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady prowadzi do naruszenia prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (wyrok TK z dnia 5 listopada 2001 r. sygn. U 1/01 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z dnia 8 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) wynika, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie jako akt wykonawczy wobec ustawy zdeterminowany jest trzema warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest nie opartego tylko na domniemaniu ani na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia, co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu, w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie tych zasad może stanowić podstawę do postawienia zarzutu niezgodności rozporządzenia z ustawą. Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Stanowiący delegację ustawową do wydania rozporządzenia art. 23 ust. 5 U.o.ś.r. upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego od świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny, zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 U.o.ś.r. Rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie, tak więc regulacje materialnoprawne, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą (wyrok NSA z dnia 30 października 2008 r., sygn. I OSK 1842/07). Określenie przez ustawodawcę w sposób precyzyjny pojęcia dochodu rodziny wyznacza materialnoprawny zakres tego terminu w stosunku do wszystkich aktów wykonawczych wydawanych w oparciu o normy kompetencyjne ustawy o świadczeniach rodzinnych (wyrok WSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. II SA/Ol 409/09, wyrok WSA z dnia 22 maja 2009 r., sygn. II SA/Łd 305/09). Stwierdzić należy, iż § 18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ustalający samodzielnie dodatkowy zakres przedmiotowy okoliczności wpływających na dochód rodziny wykracza poza zakres przyznanego upoważnienia ustawowego, nie jest przepisem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, a jako taki nie mógł stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Akt prawny niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wykonawcze, nie może być stosowany, gdy jest on niezgodny z ustawą. Organ administracji ustalając dochód rodziny skarżącej na podstawie § 18 rozporządzenia rażąco naruszył więc art. 3 pkt 2 U.o.ś.r., co miało wpływ na wynik postępowania. Konsekwencją tego jest uznanie przez Sąd, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r., naruszają prawo w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Na marginesie wskazać należy, że w wyroku z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt P 45/08, dotyczącym § 17 powołanego rozporządzenia, jednak zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie aktualnego również w przypadku § 18, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 5 ust. 4 ustawy nie określa terminu, w jakim uwzględnia się przy ustalaniu dochodu rodziny utracony dochód, nie wiąże też uprawnienia do odliczenia dochodu utraconego od dochodu rodziny, ani też odmowy prawa jego odliczenia, z faktem uzyskania innego dochodu. Przyjęta w art. 5 ust. 4 i 4a ustawy konstrukcja ustalenia wysokości dochodu rodziny pozwala przy ustalaniu prawa do zasiłku na uwzględnienie zdarzeń w postaci zarówno utraty dochodu, czyli pogorszenia się sytuacji materialnej rodziny, jak i uzyskania dochodu. W konsekwencji możliwa jest więc korekta ustalenia dochodów rodziny w wyniku ich pomniejszenia (art. 5 ust. 4 ustawy) bądź powiększenia (art. 5 ust. 4a ustawy). Wprowadzone w ustawie o świadczeniach rodzinnych zasady uwzględniania utraty dochodów przy ustalaniu wysokości dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę służą przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 1449/06) "jeżeli przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wspomniana wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając wysokości rzeczywistej tego dochodu". Ustawodawca uzależnił, co do zasady, prawo do pomniejszenia dochodu rodziny od samego faktu utraty dochodu przez któregoś z jej członków – niezależnie od tego, kiedy owa utrata nastąpiła i w jakim terminie nastąpiło ewentualne uzyskanie innego dochodu. Tymczasem § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. ograniczył stosowanie instytucji z art. 5 ust. 4 ustawy, wprowadzając przesłankę negatywną w postaci uzyskania innego dochodu w tym samym roku kalendarzowym, co wyłącza przewidziane w art. 5 ust. 4 ustawy pomniejszenie dochodu rodziny o dochód utracony w sytuacji, gdy utrata i uzyskanie innego dochodu nastąpiły w tym samym roku kalendarzowym. Kwestionowany przepis rozporządzenia zawiera więc unormowanie, które – wbrew ustawie – ogranicza możliwość korzystania przez osoby ubiegające się o zasiłek rodzinny z przysługującego im na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy prawa do odliczenia od dochodu rodziny dochodu utraconego, na zasadach określonych w ustawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.