I OZ 1046/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 56/11 oddalające wniosek J. S. w przedmiocie wymierzenia grzywny Wójtowi Gminy K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SO/Wa 56/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek J. S. o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy K. za niewywiązanie się z obowiązków przewidzianych w art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), tj. nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na ww. skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej i nieprzekazanie jej Sądowi, wraz ze skargą i aktami sprawy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 30 maja 2011 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 30 maja 2011 r. W piśmie z dnia 2 czerwca 2011 r. J. S. wyjaśnił, że jego skarga dotyczy Wójta Gminy K. , a nie – jak mylnie podał – Rady Gminy K. . Pismo to wpłynęło do organu w dniu 3 czerwca 2011 r. W dniu 16 sierpnia 2011 r. J. S. złożył w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie wniosek o wymierzenie Wójtowi Gminy K. przedmiotowej grzywny W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny Wójt Gminy K. wniósł o jego odrzucenie, jednocześnie wskazując na bezzasadność skargi. Podał, iż przedmiotowa skarga, wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, została przesłana do Sądu, zatem organ wykonał obowiązek wynikający z art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś sprawa z tej skargi została zarejestrowana w Sądzie i oczekuje na rozpoznanie. Wskazał także, iż pierwotnie skarga J. S. dotyczyła Rady Gminy K. i dopiero później strona wyjaśniła, że skarżonym organem jest Wójt Gminy K. . Organ podkreślił, iż J. S. oraz jego syn – W. S. wykorzystują ustawę o dostępie do informacji publicznej jako instrument osobistej kontroli i narzędzie w prywatnej wojnie z organami Gminy, bowiem olbrzymią ilością składanych wniosków, skarg i zażaleń paraliżują działalność Urzędu. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z akt niniejszej sprawy oraz z akt sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej (sygn. akt II SAB/Wa 236/11) wynika, że organ przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. skargę, odpowiedź na skargę (datowaną na dzień 20 czerwca 2011 r.) oraz akta sprawy w dniu 5 lipca 2011 r. (dowód – data stempla pocztowego). Zestawiając zatem datę 5 lipca 2011 r. z datą otrzymania przez organ wyjaśnień J. S. , wskazujących, iż skarżonym organem nie jest Rada Gminy K. a Wójt Gminy K. , tj. datą 3 czerwca 2011 r. (bo tę właśnie datę należy przyjąć jako początek terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wójt Gminy K. nałożony na niego obowiązek wykonał z przekroczeniem ustawowego terminu piętnastu dni, a opóźnienie to wyniosło piętnaście dni, bowiem ostatni dzień terminu na przesłanie do Sądu skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy (uwzględniając treść art. 83 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przypadał na dzień 20 czerwca 2011 r. Powyższy fakt, pomimo zaistnienia materialnoprawnej przesłanki do wymierzenia grzywny, nie powinien jednak – w ocenie Sądu pierwszej instancji – stanowić w niniejszej sprawie powodu do zastosowania środka, o którym mowa w art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Opóźnienie organu w wykonaniu nałożonego przepisami powołanej ustawy obowiązku nie było bowiem duże i nie miało wpływu na możliwość rozpoznania sprawy. Podkreślenia wymaga również, iż organ przekazał Sądowi skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę jeszcze przed otrzymaniem wniosku o wymierzenie grzywny, zaś w sprawie ze skargi J. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 15 maja 2011 r. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej został już wyznaczony termin rozprawy (13 grudnia 2011 r.). Istotne jest także, że piętnastodniowe opóźnienie w przekazaniu skargi nie było efektem celowego opóźniania przez organ postępowania. Biorąc pod uwagę, iż ustawodawca nie nałożył na Sąd obowiązku każdorazowego wymierzania grzywny w przypadku wystąpienia przesłanek z art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i kwestię tę pozostawił do uznania Sądu, to ze wskazanych wyżej względów Sąd pierwszej instancji postanowił grzywny nie wymierzać. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. S. podniósł, iż narusza ono art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 powołanej ustawy w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie wniosku skarżącego na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, iż nie wystąpiły przesłanki do orzeczenia grzywny. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach zażalenia skarżący podniósł, iż wymierzenie grzywny organowi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeśli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie grzywny. W przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił powodów niewypełnienia obowiązku przekazania dokumentów do sądu w ustawowym terminie. Żaden z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalnia organów administracji z obowiązku udostępniania informacji publicznej w sytuacji gdy była już ona udostępniana. Również składanie przez skarżącego dużej ilości wniosków, skarg i zażaleń do organu nie może być w żadnym wypadku uznane za przyczynę niewypełnienia ustawowego obowiązku przez organ administracji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku przekazania spraw w terminie. W szczególności ilość spraw rozpatrywanych przez organ w danym czasie i ustawowy obowiązek załatwienia ich w terminie określonym w art. 35 kpa nie zwalnia w żadnym wypadku organu z wypełnienia innego ustawowego obowiązku przekazania sprawy w terminie. Działania skarżonego organu administracji publicznej należy ocenić jako stojące w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego tj. zasadą legalności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) oraz zasadą szybkości postępowania, stosownie do której sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwiane niezwłocznie (art. 12 kpa). W związku z powyższym dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z uchybieniem terminu przez organ nie powinno skutkować oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 podniesiono bowiem, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. (analogicznie w art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków" będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 tej ustawy. W istocie zatem przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi wraz z odpowiedzią na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem terminu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 54 § 1 i § 2 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem sprawy. W przypadku spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej termin na przekazanie akt i odpowiedzi na skargę wynosi 15 dni od dnia otrzymania skargi. Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 wymienionej ustawy, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 P.p.s.a. Omawiana grzywna ma charakter dyscyplinująco - represyjny. Wymierzenie jej uzależnione jest od łącznego zaistnienia dwóch warunków, tj. złożenia przez skarżącego wniosku oraz niewykonanie w ogóle lub wykonanie po upływie ustawowego terminu obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2009 r., II OZ 951/09). Podstawową okolicznością wymagającą rozważenia w niniejszej sprawie jest to czy Sąd pierwszej instancji zasadnie nie zastosował wobec Wójta Gminy K. środka z art. 55 § 1 P.p.s.a. Jak wynika z niekwestionowanych ustaleń zawartych w aktach sprawy skarga została przez skarżącego wniesiona do organu w dniu 30 maja 2011 r., natomiast organ przekazał Sądowi pierwszej instancji skargę wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy dopiero w dniu 5 lipca 2011 r., a więc ze znacznym uchybieniem 15 dniowego terminu, wynikającego z art. 21 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej Należy podkreślić, że dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., lecz z uchybieniem terminu przez organ nie skutkuje oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, podniesiono, iż skoro z art. 54 § 2 P.p.s.a. wynika obowiązek dochowania określonego terminu, to uchybienie tej powinności mieści się w "niezastosowaniu się do obowiązków", będącym przesłanką wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. W rezultacie przedmiot zaskarżenia określony w art. 55 § 1 P.p.s.a. obejmuje nie tylko zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, ale także zwłokę organu w dopełnieniu tej czynności. Oznacza to, że nie przestanie on istnieć w przypadku przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy z uchybieniem 30 – dniowego terminu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż również bez znaczenia jest termin posiedzenia sądu, na którym zostanie rozpoznany wniosek o wymierzenie grzywny. Nie może on przecież zmienić faktu uchybienia albo braku uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, iż wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny był w pełni uzasadniony. Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że postępowanie organu w niniejszej sprawie nie wypełnia przesłanki określonej w art. 55 §1 P.p.s.a. warunkującej możliwość wymierzenia grzywny. Organ nie wykonał bowiem ustawowego obowiązku przekazania skargi w terminie piętnastu dni od dnia jej wniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że grzywna, o jakiej mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. ma charakter mieszany, tj. dyscyplinująco – represyjny. Nieuprawnione jest zatem dopatrywanie się w tej instytucji wyłącznie funkcji dyscyplinującej. Nie pozwala na to dyspozycja tego przepisu w zestawieniu z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zawarte w art. 55 § 1 P.p.s.a. stwierdzenie "w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd (...) może orzec o wymierzeniu organowi grzywny (...)" oznacza, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie powinności określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Do obowiązków, o jakich mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. należy przekazanie przez organ skargi, akt sprawy, odpowiedzi na skargę, przy czym wszystkie te dokumenty winny być przedstawione sądowi w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi, a 15 dni dla spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Natomiast to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r., I OZ 597/11 oraz z dnia 15 czerwca 2011 r., I OZ 410/11). Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należało, iż nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny albowiem przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2005 r. sygn. akt II OSK 552/05 opubl. ONSAiWSA 2006 Nr 1, poz. 17). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.