I SA/Wa 74/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Maria Tarnowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania H. P. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w dniu 20 lutego 2008 r. H. P. złożyła wniosek o zwrot [...] m2 nieruchomości odłączonej z nieruchomości przy dawnej ulicy [...] w [...] Nr hip. [...] Podstawą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miał być art. 136 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Prezydent W. umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że nieruchomość ta objęta została dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w związku z czym nie ma możliwości zastosowania art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego Prezydent W. uznał prowadzenie postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe. Od decyzji tej złożono w dniu 11 marca 2009 r. odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji "rażącą niezgodność z przepisami prawa", w szczególności brak przesłanek do umorzenia wniosku i niezastosowanie art. 8 i 9 kpa oraz art. art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniesiono jednocześnie o uznanie, że umorzenie postępowania było rażąco sprzeczne z przepisami prawa i przyznanie H. P. odszkodowania za w/w nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że w wyniku rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału, organ drugiej instancji stwierdza, że zaskarżona decyzja Prezydenta W. jest zgodna z prawem i poprawna merytorycznie, należy więc podtrzymać stanowisko organu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...] odnosząc się do naruszeń prawa zarzucanych zaskarżonej decyzji wskazał, że nie miały one miejsca. Obowiązek organu prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie ich praw nie może przerodzić się w obowiązek udzielania porad prawnych na rzecz wnioskodawców. Nie taka jest rola organu administracji publicznej. Art. 8 i 9 kpa formułują po stronie organów obowiązek załatwiania spraw bez zbędnego formalizmu i zgodnie z intencją stron. Jednakże, w przypadku żądania sformułowanego w sposób "niezręczny" czy "mało zrozumiały" organ nie jest władny precyzować treści żądania (wyrok WSA z 17 lutego 2009 r., II SA/Łd 806/08, LEX 478537). Należy przy tym zauważyć, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony. Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości. Wojewoda [...] stwierdził, że w przedmiotowej sprawie żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości było ściśle związane, jak stwierdziła strona, z normą zawartą w art. 136 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3. Skoro poza kompetencją organu pozostaje precyzowanie wniosku niezrozumiałego, tym bardziej poza jego kompetencją jest działanie wbrew jasnemu i klarownemu żądaniu strony, a takie w przedmiotowej sprawie zostało wyrażone. Z chwilą złożenia wniosku wszczęte zostało określone postępowanie w sprawie określonego przedmiotu, na rzecz określonego podmiotu - wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 § 1 i § 2 postępowanie w sprawach wymagających wniosku strony może być wszczęte z urzędu jedynie ze względu na ważny interes strony i tylko gdy strona się temu nie sprzeciwi. Przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem wnioskowym, co wynika z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rodzi to określone konsekwencje prawne - to wnioskodawca jest władny doprowadzić do jego wszczęcia i on też decyduje o jego zakresie. Zgodnie zaś z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. I SA 3093/02 (LEX nr 158855), organ administracji publicznej, w sytuacji, gdy nie działa z urzędu i orzeka w sprawie nie objętej wnioskiem, dopuszcza się działania noszącego znamiona "arbitralności" naruszającej zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zdaniem Wojewody [...], organ administracyjny obowiązany jest jedynie do przeanalizowania sprawy pod kątem spełnienia przesłanek, w żadnym wypadku do wszczynania z urzędu alternatywnego postępowania w sprawie. Należy przy tym zauważyć, że: "treść rozstrzygnięcia administracyjnego powinna być związana z przedmiotem postępowania [...] i stanowić konkretną odpowiedź organu administracyjnego na zawarte we wniosku żądanie [...] Tylko takie rozstrzygnięcie, nie budzące wątpliwości co do jego zakresu, w pełni odpowiada wymogowi rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.) oraz zgodne jest z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 kp.a.) czy też z zasadą przekonywania (art. 11 kp.a.). " - tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2007 r. sygn. V SA/Wa 45/07 (LEX nr 338239). Wojewoda [...] stwierdził, iż odnosząc się do rozważań organu pierwszej instancji odnośnie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy uznać je za trafne w odniesieniu do niemożności stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu, a tym samym zastosowania go w niniejszej sprawie. Co do zarzutu niezastosowania w sprawie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy podnieść, że zarzut ten jest chybiony. Generalną zasadą porządku prawnego jest nieretroaktywność prawa, co oznacza, że termin początkowy obowiązywania przepisów nie może być wcześniejszy aniżeli data ich wejścia w życie, związana z chwilą ich ogłoszenia w przepisanym prawem trybie i z upływem terminu "vacatio legis" - okresu na zapoznanie się z nowymi normami przez ich adresatów. Wyjątki od tej zasady dotyczą jedynie sytuacji wyjątkowych i muszą być wyraźnie określone w konkretnych przepisach. Należy wskazać, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. weszła w życie dnia 17 października 1997 r., co oznacza, że jej postanowień nie można odnosić do aktów normatywnych i zdarzeń prawnych sprzed ponad 50 lat. Wojewoda [...] stwierdził, więc, że: 1. organ pierwszej instancji jako związany wyraźnym żądaniem strony dotyczącym "zakresu" postępowania nie mógł do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy zastosować przepisów dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, nie mógł też wbrew wyraźnej dyspozycji stron postępowania przeprowadzić "samowolnie" postępowania w innym trybie; 2. organ pierwszej instancji, wywiązując się z obowiązków nałożonych nań przez normy zawarte w art. 8 i 9 kpa, poinformował stronę - pismem z dnia 9 grudnia 2008 r. o wymaganiach dotyczących wniosku składanego w trybie art. 136 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i o przesłankach rozpatrywanych w postępowaniu prowadzonym w tym trybie; 3. w związku z brakiem możliwości rozpatrzenia przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów o wywłaszczeniu, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie; 4. w sytuacji, gdy brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracji publicznej, wydanie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia merytorycznego, a więc zarówno pozytywnego jak i negatywnego jest prawnie niedopuszczalne, w związku z czym postępowanie należy umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 kpa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. SA/Łd 195/08 - LEX nr 489197) - co też, w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji uczynił, słusznie wskazując, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisu pozwalającego rozstrzygać o zwrocie nieruchomości objętych działaniem powołanego dekretu w trybie przepisów wywłaszczeniowych; 5. w związku z powyższym, w przedmiotowym postępowaniu nie ma także możliwości rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za w/w nieruchomość, należy wskazać, ze w chwili obecnej kwestie zwrotu i odszkodowań dotyczące pewnych kategorii nieruchomości przejętych na mocy powołanego dekretu regulują art. 214 i art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i to w trybie powyższych artykułów możliwe jest dochodzenie, odpowiednio: zwrotu - art. 214, o ile wniosek złożono do 31 grudnia 1988 r.; odszkodowania - art. 215, przy czym złożenie tego wniosku nie jest ograniczone terminem; 6. umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony w tym sensie, że nie wpływa w żaden sposób na możliwość składania przez stronę wymienionych w punkcie 5 wniosków; kwestia przesłanek koniecznych do pozytywnego rozpatrzenia wniosków złożonych na podstawie w/w przepisów pozostaje poza zakresem przedmiotowego postępowania. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. P.; zarzucając: (1) rażąco wadliwe zastosowanie art. 105 kpa, gdyż postępowanie objęte niniejszą skargą w żadnym przypadku nie stało się bezprzedmiotowe, a przeciwnie - kwalifikowało się do rozstrzygnięcia merytorycznego j aprobującego lub odmownego, wobec złożenia wniosku skorelowanego z istniejącym substratem faktycznym; (2) odmowę przyznania H. P. w sposób alternatywny - odszkodowania za [...] przez Wojewodę [...] w zaskarżanej decyzji ostatecznej, co rażąco narusza art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skorelowany z art. 21.2. Konstytucji RP, albowiem wywłaszczona nieruchomość nie jest przeznaczona na cele publiczne w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zamknięty katalog celów publicznych), a więc - de facto - użytkowanie wieczyste nieruchomości przy ul. [...] bytuje poza ramami prawa, a wobec braku zadośćuczynienia odszkodowawczego, użytkowanie to - w świetle prawa - nie znajduje oparcia o żaden prawny przepis, jest zatem nielegalne. Narusza także prawa właścicielskie H. P., jako tzw. prawa osób trzecich, a więc art. 2oo.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami; (3) naruszenie przepisów o terminach załatwienia sprawy. Prezydent W. rozstrzygał sprawę 51 tygodni (wobec ustawowych czterech tygodni), zaś Wojewoda [...] rozstrzygał odwołanie przez 8 miesięcy, zamiast ustawowych czterech tygodni – skarżąca wniosła o (1) uchylenie obu zaskarżanych decyzji administracyjnych, (2) zmianę zaskarżanej decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2009 r. poprzez wskazanie organowi nieodzowności prawnej zastosowania w przedkładanej sprawie administracyjnej odszkodowania alternatywnego wedle logicznej więzi przyczynowo-skutkowej wyrażonej prawnie w zarzucie nr [...], przedłożonego powyżej w petitum. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie podziela zarzutów skargi. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości obecnie położonej w W. przy ul. [...] - część, jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem H. P. z dnia [...] lutego 2008 r. "o zwrot [...]m2 nieruchomości odłączonej z nieruchomości przy [...]", powołując jako podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości art. 136 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje zastosowania przepisów rozdziału 6 działu III do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych, niż enumeratywnie wymienione w w/w przepisie prawnym. Nie można zatem rozpatrywać kwestii ewentualnego zwrotu przedmiotowej nieruchomości w trybie wskazanym we wniosku z dnia 20 lutego 2008 r., z uwagi na brak podstawy prawnej w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie daje prawnych możliwości do wydania decyzji orzekającej o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy została ona przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Należy podkreślić, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w świetle orzecznictwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2000 r. IV SA 2179/98 i wyrok z dnia 21 listopada 2000 r. IV S.A. 2172/00), a także orzecznictwo wcześniejsze, np. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 września 1992 r. [sygn. akt 12/92 (niepublikowana), a także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 maja 1993r. I CRN 41/93, OSN 1993, nr 10, poz. 185) jest traktowany jako wyliczenie o charakterze enumeratywnym. Wyklucza to możliwość rozszerzającej wykładni tego przepisu, czy tym bardziej stosowania analogii, a tym samym wyklucza odnoszenie zasady zwrotu, w ujęciu ustawy z 21 sierpnia 1997 r., do innych sytuacji, w których doszło do odjęcia własności, a nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w przepisie lub akcie, który był podstawą tego odjęcia. Należy więc uznać, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości, a zatem zaskarżona oraz poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.