II OSK 229/12

Dnia 23 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/11 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 6 września 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 787/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej: p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...], reprezentowanej przez firmę [...] Sp. z o.o. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej PINB) z dnia [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), umarzającej na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], uchylił w całości decyzję z [...] 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że dnia 16 lutego 2010 r. do PINB wpłynął wniosek firmy [...] Sp. z o.o. (dalej zarządca), administratora budynku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej Wspólnota Mieszkaniowa) przy ul. [...] w [...] o sprawdzenie legalności użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Z informacji [...] Sp. z o.o. wynikało, że w lokalu prowadzona jest działalność gospodarcza. Pismem z 29 marca 2010 r. zarządca ponowił prośbę o dokonanie kontroli tym lokalu, którego właścicielem jest A. B. Pismem z 4 maja 2010 r. wskazał, że z aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika, że właścicielem lokalu mieszkalnego przy ul. [...] jest firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w której imieniu akt notarialny podpisywał A. B. W wyniku czynności kontrolnych dokonanych przez przedstawiciela PINB dnia 18 maja 2010 r. stwierdzono, że w budynku wielorodzinnym na 4 piętrze znajduje się lokal mieszkalny nr [...]. Na podstawie aktu notarialnego z dnia 23 września 2009 r. Rep. A nr [...] i zaświadczenia z dnia 6 maja 2010 r., wydanego przez [...] Sp. z o.o. ustalono, że przedmiotowy lokal przeznaczony jest na cele mieszkalne. Podczas oględzin przedstawiciel PINB nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania niniejszego lokalu. W związku z powyższym PINB, uznając postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] za bezprzedmiotowe, decyzją [...]2010 r. umorzył postępowanie. Odwołanie od decyzji z [...] 2010 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez firmę [...] Sp. z o.o. Rozpatrując odwołanie WINB uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, ponieważ po wydaniu decyzji z [...] 2010 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ odwoławczy podał, że dnia 9 sierpnia 2010 r. do PINB wpłynęła decyzja Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...], z której wynika, że dnia 14 maja 2010 r. firma [...] Sp. z o.o. zgłosiła zamiar zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na cele biurowe, a Prezydent [...] decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r. ) wniósł wobec tego "rozstrzygnięcia" [winno być "zamierzenia"] sprzeciw, uzasadniając rozstrzygnięcie faktem dokonania przez inwestora zgłoszenia już po dokonaniu zmiany sposobu użytkowania. WINB zwrócił uwagę, że decyzja PINB z [...] 2010 r., adresowana do A. B., została odebrana przez pracownika firmy, co również sugeruje, że ów lokal użytkowany jest na cele biurowe, nie zaś mieszkalne. Dodatkowo mieszkańcy bloku ul. [...] skierowali do Zarządcy Nieruchomości - firmy [...] Sp z. o.o. pismo [z 15 lipca 2010 r.] z którego wynika, że w tym lokalu siedzibę ma firma [...]. Na oficjalnej stronie internetowej tej firmy podano adres biura handlowego - ul. [...] lok. [...], [...]. Mając powyższe na uwadze organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem PINB, że postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego należy umorzyć jako bezprzedmiotowe i uznał, że organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe, w szczególności przeprowadzając ponownie oględziny. PINB winien wziąć pod uwagę dokumentację zgromadzoną przez Wydział Architektury i Budownictwa [...], na podstawie której zgłoszono sprzeciw wobec zgłoszenia zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na cele biurowe. Od decyzji z [...] 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł A. B. (dalej skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego M. M., zarzucając naruszenie: 1. art. 134 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie, ponieważ nie wykazano, że spółka [...] Sp. z o.o. miała upoważnienie do wniesienia odwołania w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], 2. art. 138 § 2 w zw. z art. 12, 7 i 8 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy stan sprawy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy, 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan sprawy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie wykazano, że środek odwoławczy został złożony przez uprawniony do tego podmiot. Wskazał, że firma [...] Sp. z o.o., jedynie administruje budynkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, w związku z czym nie ma legitymacji procesowej czynnej, bowiem zgodnie z przepisami rozdziału 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, legitymacja podmiotu do występowania w postępowaniach administracyjnych i sądowych w imieniu wspólnoty mieszkaniowej winna wynikać z treści umowy powierzającej zarząd, której nie przedstawiono. Organ odwoławczy winien był stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy nie dokonał analizy zakresu postępowania dowodowego wyznaczonego przepisami kodeksu w kontekście art. 136 k.p.a. wskazując, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ PINB w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją mogły być usunięte i uzupełnione przez WINB albo przez organ pierwszej [instancji] na zlecenie organu odwoławczego. Zwrócił uwagę, że PINB przeprowadził wszystkie niezbędne czynności wyjaśniające, w tym dnia 18 maja 2010 r. wizję owego lokalu mieszkalnego i w wyniku dokonanych oględzin, nie stwierdzono, by doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu. Dlatego jako niezasadne skarżący uznał przypuszczenia organu odwoławczego, że w lokalu tym jest prowadzona działalność gospodarcza, wyłącznie na podstawie poszlak wskazywanych w odwołaniu, co przeczy ustaleniom PINB. Skarżący zarzucił brak mocy dowodowej okoliczności, że decyzja z [...] 2010 r., została odebrana przez pracownika firmy. Organ nie wskazał konkretnie danych osoby, która odebrała decyzję PINB z [...] 2010 r., ani nie wskazał, jakiej firmy pracownik miał odebrać korespondencję. Podkreślił, że decyzja zaadresowana była do osoby fizycznej, tj. A. B., nie zaś do jakiejkolwiek firmy, wobec czego obowiązkiem organu była jedynie ocena, czy decyzja została skutecznie doręczona. Odnosząc się do twierdzeń organu dotyczących siedziby firmy [...] Sp. z o.o. wyjaśnił, że zamierzał zawrzeć z firmą [...] Sp. z o.o. umowę najmu wspomnianego lokalu po zmianie sposobu przeznaczenia. W związku z tym w spornym lokalu odbywały się spotkania z przedstawicielami tej spółki w sprawie negocjacji na temat zawarcia umowy, co jednak nie miało nic wspólnego z prowadzeniem działalności gospodarczej i zmianą przeznaczenia lokalu. Wyraził przypuszczenie, że wskazana firma, licząc na szybkie zawarcie umowy wskazała dane adresowe lokalu jako adres do doręczeń, tym niemniej jak wynika z aktualnego wydruku strony internetowej firmy, nie posługuje się ona powyższym adresem jako adresem do doręczeń, tylko adresem zgodnym z wpisem w KRS. Decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2011 r.) WINB, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s..a.) uwzględnił w całości skargę A. B. i uchylił własną decyzję z [...] 2010 r. i na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] 2010 r. Decyzję z [...] 2011 r., wydaną w trybie autokontroli, zaskarżyła Wspólnota Mieszkaniowa. W wyniku uwzględnienia tej skargi w całości, WINB decyzją z [...] 2011 r. nr [...] uchylił własną decyzję z [...] 2011 r. W związku z powyższym Sąd I instancji wskazał, że konieczne stało się rozpatrzenie skargi A. B. na decyzję z [...] 2010 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z [...] 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wskazując, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu braku czynnej legitymacji procesowej w postępowaniu odwoławczym firmy [...] Sp. z o.o. reprezentującej Wspólnotę Mieszkaniową zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że legitymacja do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej winna wynikać z treści umowy powierzającej zarząd. W aktach niniejszej sprawy znajduje się sporządzona w formie aktu notarialnego z 8 kwietnia 2009 r. Rep. A nr [...] umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży. Z § 8 tego aktu wynika, że do czasu powołania zarządu wspólnoty mieszkaniowej i przejęcia przez zarząd czynności związanych z zarządzaniem i administrowaniem, sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną powierza się spółce pod firmą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 80, poz. 903 ze zm., dalej u.w.l.) i art. 185 ust. 1 ustawy [ z dnia 21 sierpnia 1997 r.] o gospodarce nieruchomościami [j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.]. Z dalszej treści umowy wynika, że zakres obowiązków zarządcy będzie obejmował podejmowanie decyzji i dokonywanie czynności mających na celu zapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej nieruchomości oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania i właściwej eksploatacji nieruchomości, w tym bieżące administrowanie nieruchomością, a także czynności zmierzające do utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem oraz do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej (art. 18 ust. 1 u.w.l.). Zmiana ustalonego w tym trybie sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić na podstawie uchwały właścicieli lokali zaprotokołowanej przez notariusza. Uchwała ta stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej (art. 18 ust. 2a u.w.l.). Sąd I instancji wskazał, że nie można podzielić zarzutów skarżącego, że w niniejszej sprawie [...] Sp. z o.o. wyłącznie administruje budynkiem wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], bowiem z treści wskazanego aktu notarialnego i art. 18 ust. 1 u.w.l. wynika wprost, że niniejsza firma – prócz czynności składających się na bieżące administrowanie, o którym mowa w art. 185 ust. 1 pkt 4 u.g.n. – sprawuje zarząd nieruchomością wspólną. W konsekwencji może reprezentować Wspólnotę Mieszkaniową w postępowaniu administracyjnym, a WINB prawidłowo rozpoznał merytorycznie odwołanie od decyzji z [...] 2010 r. Uznał za niezasadny zarzut naruszenia przez WINB art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego skorzystanie z tego instrumentu jest możliwe w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób niewystarczający, a zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które znacznie utrudniają lub wręcz uniemożliwiają orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy. Skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 jest zatem zasadne w sytuacji, gdy materiał dowodowy musi zostać skompletowany w znacznym stopniu, a braki nie mogą zostać usunięte w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego opartego na art. 136 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są do działania wnikliwie i szybko oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Ścisłe przestrzeganie tej zasady i dbałość o szybkość postępowania nie mogą jednak prowadzić do naruszenia innej bardzo ważnej zasady, a mianowicie wyrażonego w art. 7 k.p.a. obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada prawdy obiektywnej wymaga od organu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli okaże się, że organ odwoławczy na podstawie akt postępowania uzna, że w sprawie brak znacznej części materiału dowodowego, winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Dopiero właściwe postępowanie dowodowe i wyjaśniające może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Właściwe zastosowanie reguł dowodowych w postępowaniu ma także wpływ na ocenę zachowania art. 10 k.p.a. i konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Działanie organu odwoławczego, który nie dysponując odpowiednim materiałem dowodowym przeprowadziłby całe postępowanie we własnym zakresie, mogłoby zostać uznane za równoznaczne z postępowaniem jednoinstancyjnym, naruszającym gwarancje procesowe stron określone w art. 10 i 15 k.p.a. W niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniały wydanie przez WINB decyzji kasacyjnej. Wprawdzie PINB przeprowadził dnia 18 maja 2010 r. czynność dowodową w postaci oględzin, w trakcie których organ nie stwierdził zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, to jednak z akt postępowania administracyjnego wynika, że po wydaniu decyzji z [...] 2010 r. do organu I instancji wpłynęły dokumenty mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy związane z kwestią użytkowania spornego lokalu. Wskazał na decyzję Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...] umarzającą postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Prezydenta [...] z [...] 2010 r., z której wynika, że dnia 14 maja 2010 r. firma [...] Sp. z o.o. zgłosiła zamiar zmiany przeznaczenia lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] na cele biurowe. W wyniku jego rozpatrzenia Prezydent [...] decyzją z [...] 2010 r. wniósł sprzeciw ze względu na zgłoszenie przez inwestora zamiaru już po zmianie sposobu użytkowania. W aktach sprawy znajduje się pismo mieszkańców budynku przy ul. [...] z 15 lipca 2010 r., z którego wynika, że w lokalu nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza, czego przejawem jest m.in. duża liczba interesantów i kurierów. Z oświadczenia mieszkańców i zarządcy wynika, że biuro zorganizowane jest w spornym lokalu na IV piętrze budynku, na którym nie przewidziano funkcji usługowych, a właściciel lokalu nie dopełnił formalności związanych z przekształceniem lokalu mieszkalnego na usługowy. Zamiar dokonania takiego przekształcenia potwierdza wniosek właściciela lokalu złożony do Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie poddania pod głosowanie uchwały ww. sprawie. Z akt sprawy wynika, że jedna z firm (...) podaje adres przedmiotowego lokalu jako siedzibę biura handlowego. Wskazany podmiot posiada koncesję umożliwiającą prowadzenie działalności polegającej na wytwarzaniu i obrocie materiałami budowlanymi, broni, amunicji, wyrobami o przeznaczeniu wojskowym i policyjnym, co wywołuje znaczne obawy o bezpieczeństwo u mieszkańców budynku [k. 27-26 akt PINB]. W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności w sposób dostateczny uzasadniają rozstrzygnięcie organu, który uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt k.p.a., a organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez PINB jest kwestia zmiany sposobu użytkowania niniejszego lokalu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], a okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że odstąpienie od dalszych ustaleń faktycznych obejmujących znaczny zakres postępowania były przedwczesne. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na oficjalnej stronie internetowej firmy [...] nadal znajduje się informacja, że biuro handlowe firmy znajduje się na ul. [...] w lokalu [...] w [...]. Sąd I instancji wskazał, że rozpatrując sprawę z urzędu dostrzegł dodatkowy powód, dla którego konieczne stało się uchylenie decyzji organu I instancji i ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wskazał, że uwadze organów obu instancji uszła kwestia prawidłowego ustalenia adresata decyzji wydawanych w przedmiocie samowolnej zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego. Postępowanie w obu instancjach prowadzono w stosunku do A. B. Także skargę złożył A. B. Tymczasem z aktu notarialnego Rep. A nr [...] wynika, że właścicielem niniejszego lokalu mieszkalnego jest firma [...]Sp. z o.o. z siedzibą w [...], w której imieniu akt notarialny podpisywał A. B. Także adresatem decyzji Wojewody [...] z [...] 2010 r. nr [...] umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie zmiany sposobu użytkowania jest [...]. Sp. z o.o., a nie A. B. Dlatego Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji, po przekazaniu sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest obowiązany do dokonania właściwych, daleko idących ustaleń także w tym zakresie. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł A. B., reprezentowany przez radcę prawnego M. M., wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205, 207 § 1 i art. 209 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 134 i 138 p.p.s.a. przez błędne określenie w treści wyroku, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego, a nie decyzja w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, która była rzeczywiście przedmiotem zaskarżenia; 2. art. 3 § 1, art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 8, 12, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że załatwienie niniejszej sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast jej uwzględnienia; 3. art. 3 § 1, art. 134, 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 1 k.p.a. przez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak udzielenia wskazówek co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu w szczególności wskazał, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane przez Wspólnotę Mieszkaniową i miało na celu sprawdzenie sposobu użytkowania lokalu, a nie czy zostały spełnione warunki zmiany jego przeznaczenia. Stwierdzenie w protokole z wizji lokalu z dnia 18 maja 2010 r., że w niniejszym lokalu nie jest prowadzona działalność gospodarcza uprawniło PINB do umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na brak uzasadnienia do dalszego procesowania w sprawie. WINB nie wykazał konkretnych okoliczności, które podważałyby wiarygodność wskazanego protokołu. Złożenie przez skarżącego podania o zmianę przeznaczenia lokalu czy też wystąpienie do Wspólnoty o podjęcie w tym zakresie uchwały nie przesądza, że do zmiany doszło. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjne prowadzi obszerną polemikę z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 134 i 138 p.p.s.a. w postaci opisanej w skardze kasacyjnej. Nieskuteczne jest postawienie pakietowe zarzutu naruszenia składającego się z wielu jednostek redakcyjnych przepisu art. 134 p.p.s.a., o różnej treści normatywnej. Art. 134 p.p.s.a. składa się z dwu paragafów, przy czym § 2 art. 134 p.p.s.a. ustanawia zakaz reformationis in peius, a z uzasadnienia zarzutu nie wynika, by autor skargi kasacyjnej taki zarzut zaskarżonemu wyrokowi stawiał. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. W szczególności Wojewódzki Sąd orzekł w granicach sprawy, bowiem norma wywiedziona z art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach, której dotyczy skarga. Przedmiotem kontroli była zatem nie tylko decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r. nr [...], uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] 2010 r. nr [...] o umarzeniu postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego. Badając decyzję organu odwoławczego w zakresie rozstrzygnięcia, Sąd I instancji obowiązany był ją oceniać również w oparciu o decyzję organu I instancji, bowiem obie te decyzje pozostawały w dacie orzekania przez Sąd I instancji w obrocie prawnym. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie i dlatego zobowiązany jest, zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., dokonać merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, lecz na skutek konstrukcji art. 138 k.p.a. jego orzeczenie odnosi się do podjętej decyzji pierwszoinstancyjnej. Zatem treść decyzji podjętej przez organ odwoławczy należy interpretować jednocześnie z decyzją pierwszoinstancyjną (wyrok NSA z 24.11.2006 r., I OSK 458/06, cbosa). Tym samym krótkie określenie przedmiotu sprawy, której ta decyzja dotyczy, zostało przez Wojewódzki Sąd skonstruowane prawidłowo (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 347 uw. 4; s. 358 uw. 3). Nieusprawiedliwony jest zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 12, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, 138 § 2 k.p.a. Trafnie Wojewódzki Sąd wskazał, że wydając decyzję z [...] 2010 r. dysponował jedynie wypisem aktu notarialnego z 23 września 2009 r. Rep. A nr [...], zaświadczeniem zarządcy o tym, że przedmiotowy lokal przeznaczony jest na cele mieszkalne i protokołem oględzin z 18 maja 2010 r. Dwa pierwsze z powołanych dokumentów wskazywały jedynie na pierwotne przeznaczenie lokalu i ze swej natury nie mogły wskazywać na zmianę sposobu korzystania z lokalu. Natomiast protokół oględzin z 18 maja 2010 r. zawiera ocenę sposobu korzystania z lokalu, nie zaś opis faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Z mało czytelnych odpisów zdjęć załączonych do protokołu oględzin z 18 maja 2010 r. nie można jednoznacznie wskazać, że niniejszy lokal był w dacie oględzin, poprzedzających o 2 miesiące i 16 dni wydanie decyzji I instancji, faktycznie użytkowany na cele mieszkalne, czy też nie. Słusznie Wojewódzki Sąd aprobował pogląd organu odwoławczego, że skoro dopiero po wydaniu decyzji z [...] 2010 r. do organu I instancji wpłynęły w znacznej ilości dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziły do odmiennej oceny, niż przyjęta przez organ I instancji, to zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji z [...] 2010 r. widnieje podpis "K. O." z adnotacją umieszczoną w nawiasie "pracownik"; K. O. została również ustanowiona pełnomocnikiem (k. 16, 22 akt administracyjnych), co czyni rozważanie prawidłowości doręczenia decyzji– wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - niewystarczającym. W szczególności granice postępowania dowodowego wyznaczają zasady ogólne postępowania dowodowego, a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), wprost przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 7-8). W kontrolowanej sprawie ujawnione zostały nowe okoliczności faktyczne, wskazujące na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, co nakazywało organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2011 s. 508, 510 nb 1, 3-5). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że zgłoszenie zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części musi nastąpić przed faktycznym dokonaniem tej zmiany (wyrok NSA z 27.9.2012 r., II OSK 1010/11, cbosa). W związku z powyższym należało nad wszelką wątpliwość wyjaśnić czy doszło faktycznie do samowolnej zmiany użytkowania lokalu mieszkalnego. Organy administracji obowiązane są do zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku koniecznego do wydania decyzji o przekonującej treści (wyrok SN z 23.11.1994 r., III ARN 55/94, OSNP 1995/7/83; wyrok NSA z 4.7.2001 roku, I SA 1768/99, Lex nr 54171). Z uwagi na powyższe należy wskazać, Sąd I instancji oraz WINB prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie należy uzupełnić postępowanie dowodowe. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, ilość i charakter dowodów, jak i konieczność zwrócenia się o dalsze dowody do innych organów, przy uwzględnieniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czynił niemożliwym uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Trafnie Sąd I instancji uznał, że kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 12 § 1 ani art. 75 § 1 k.p.a. Trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił, że wydanie w krótkim okresie dwu całkowicie odmiennych decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. (z 12 stycznia 2011 r. i z 17 marca 2011 r.), wskazuje na naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), jednakże naruszenie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazuje to jedynie, że decyzja z [...] 2011 r. została przez WINB wydana przedwcześnie, bez prawidłowego zbadania aktu notarialnego z 8 kwietnia 2009 r. Rep. A nr [...] i należytego rozważenia art. 18 ust. 1 u.w.l. (A. Turlej w: R. Strzelczyk, A. Turlej, Własność lokali. Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 377-378, nb 6). Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134, 141 § 4 p.p.s.a. i art. 107 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł poglębione przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Tym samym w sposób należyty zostały spełnione wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej myli adresata decyzji (jako podmiotu, którego praw i obowiązków decyzja dotyczy), ze sposobem doręczenia decyzji. Sąd I instancji udzielił właściwych wskazań co do dalszego postępowania, ze szczególnym uwzględnieniem ustalenia adresata decyzji. Wskazania te należy odczytać wraz ze wskazaniami udzielnymi przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.