I SA/Wa 2543/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2011 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] odmawiającej pozwolenia Miastu W. na podział nieruchomości – działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], położonych w kwartale ograniczonym ul. [...] stanowiących część układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, ze naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] złożył do [...] Konserwatora Zabytków wniosek z dnia [...] lutego 2009 r. o wydanie pozwolenia na podział w/w nieruchomości. [...] Konserwator Zabytków decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nie pozwolił na planowany podział przedmiotowych nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. Rozpatrując odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, iż w sprawie niniejszej należy przede wszystkim wyjaśnić kwestię wstępną, jaką stanowi zagadnienie legitymacji podmiotu, który wystąpił z odwołaniem. Organ II instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wydanego w formie decyzji administracyjnej. Przepis zaś ust. 5 stanowi, że pozwolenie takie wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Minister podniósł iż właściwość konserwatorska do wydawania pozwolenia w niniejszej sprawie wynika z faktu, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na obszarze układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wskazał, iż ustawa z dnia 23 lipca 203 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawiera szczegółowego unormowania odnośnie kręgu stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 36, w związku z czym zastosowanie znajduje art. 28 kpa jako norma ogólna, zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Minister podniósł, iż w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne indywidualne i aktualne korzyści. Zaskarżona decyzja zdaniem Ministra nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu jakichkolwiek uprawnień. Organ odwoławczy zauważył, ze wprawdzie zgodnie z wyjaśnieniami wnioskodawcy, planowany podział miałby na celu realizację roszczeń wynikających z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, niemniej na dzień wydania decyzji odwołujący się nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Roszczenia te bowiem nie zostały dotychczas rozstrzygnięte, a zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym podmiotu, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Minister podniósł, iż [...] konserwator Zabytków uznał skarżącego za stronę postępowania z uwagi na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1320/09, jednakże jak zauważył organ I instancji wyrok ten został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 658/07, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1678/09 uznał, że podział geodezyjny nie ma żadnego wpływu na kwestie dochodzenia prawa przez podmiot zgłaszający roszczenia. Minister zauważył, że powyższe orzeczenia Sądów dotyczą decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej na podstawie art. 95 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie dotyczą one pozwolenia konserwatorskiego na podział nieruchomości gruntami wydanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wymóg uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na podział nieruchomości ma zaś na celu zapewnienie właściwych warunków utrzymania i zachowania dziedzictwa kulturowego i zabytków. Zgodnie z art. 5 w/w ustawy do sprawowania opieki nad zabytkami zobowiązani są ich właściciele i użytkownicy zabytków. Instytucje ustawy o ochronie zabytków zdaniem Ministra nie stanowią instrumentu ochrony interesów osób zgłaszających roszczenie do zabytkowych nieruchomości, a przepisy tej ustawy nie zawierają norm kreujących interes lub obowiązek dla osób trzecich. Minister wyjaśnił, ze błędne uznanie podmiotu za stronę przez organ I instancji nie powoduje, że podmiot otrzymuje przymiot strony w tym postępowaniu. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł M.K. zarzucając jej naruszenie: - art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez błędną jego wykładnię i jego zastosowanie w sprawie, w której nie miał zastosowania; - art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 106 kpa przez ich niezastosowanie; - art. 28 kpa przez błędną jego wykładnię; - art. 156 § 1 pkt 2 ab initio kpa przez jego niezastosowanie; - art. 138 § 1 pkt 3 kpa przez błędne jego zastosowanie; - art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa przez jego niezastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione zarzuty i zaznaczył, iż wniosek złożony w dniu [...] lutego2009 r. przez Delegaturę Biura Gospodarki Nieruchomościami [..] został wniesiony przez osobę nieuprawnioną, gdyż Miasto W. reprezentuje Prezydent W. Skarżący podniósł, że organy obu instancji nie zastosowały art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 106 kpa. W ocenie skarżącego skoro jest on stroną postępowania podziałowego (jako zgłaszający roszczenie dekretowe), to jest on także stroną postępowania o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości przez [...] Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadzała się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy M. K. posiadał przymiot strony, umożliwiający mu skuteczne złożenie odwołania od decyzji [...] Konserwatora Zabytków odmawiającej udzielenia Miastu W. pozwolenia na podział nieruchomości stanowiącej własność Miasta W. i stanowiącej część układu urbanistycznego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Zaznaczyć wypada, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Na organie drugiej instancji, do którego wpłynęło odwołanie spoczywa obowiązek dokonania kontroli, czy z odwołaniem wystąpił podmiot, który w tym postępowaniu posiada przymiot strony. W przypadku stwierdzenia, iż odwołanie złożył podmiot nie posiadający interesu prawnego organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze. Zaakcentować także należy, że na tym etapie sprawy nie dochodzi do jej rozpoznania pod względem zasadności argumentacji materialnoprawnej, o tym zaś kto może być stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga przepis art. 28 kpa, z którego treści wynika, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarżący nie posiada żadnych praw do przedmiotowej nieruchomości, która stanowi własność Miasta W. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że powszechnie uznaje się, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu prawa (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 51/07, niepubl. z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1711/06 niepubl.). W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca pozwolenia na podział nieruchomości wchodzącej w skład układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W świetle przepisów tej ustawy układ urbanistyczny jest zabytkiem nieruchomym. W art. 3 pkt 12 i 13 ustawy zdefiniowano pojęcie historycznego układu urbanistycznego jako przestrzennego założenia miejskiego lub wiejskiego, zawierającego zespoły budowlane pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg oraz historycznego zespołu budowlanego jako powiązanej przestrzennie grupy budynków wyodrębnionej ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami określa, że zabytki nieruchome podlegają ochronie i opiece bez względu na stan zachowania. W myśl art. 4 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Tylko służby konserwatorskie zobowiązane do wykonywania wskazanych wyżej zadań mogą wiedzieć, czy i w jakim zakresie projektowany podział nieruchomości może stanowić zagrożenie dla utrzymania zabytku jako całości, bez szkody dla jego wartości. Zgodnie z art. 96 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje się po uzyskaniu pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podział tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia adresowany jest do osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W świetle powyższych wymogów nie można mieć wątpliwości, że pozwolenie na podział zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru jest władczym działaniem organu administracji publicznej skierowanym na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych. A zatem do postępowania przed organem ochrony zabytków w takich sprawach nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 106 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 478,07, LEX nr 468720 oraz postanowienie SN z dnia 22 lutego 1996 r. III ARN 68, 95, OSNAPiUS 1996, nr 17, poz. 247). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 96 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest wydawane w formie decyzji administracyjnej, odpowiadającej treści art. 107 kpa. W żadnym razie nie są stronami postępowania o uzyskanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie posiada żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a jedynie powołuje się na roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, opierające się na art. 7 dekretu [...]. Wykazanie zaś w ocenie Sądu posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości nie stanowi wykazania interesu prawnego, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 914/09). Roszczenie do nieruchomości zgłoszone w trybie dekretu [..] nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie o wydanie pozwolenia na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Interes prawnie chroniony w tym postępowaniu ma ten, kto ma tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, a nie podmiot, który takiego tytułu dopiero dochodzi. W tej sytuacji faktycznej i prawnej interes skarżącego przybiera w sprawie postać interesu faktycznego, który nie daje mu jednak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W związku z powyższym, wobec niewskazania przez skarżącego konkretnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa do przedmiotowej nieruchomości (a nie jedynie roszczenia wynikające z dekretu [...]) nie mógł on być uznany za podmiot posiadający interes prawny, umożliwiający skuteczne złożenie odwołania. Przywołanych w skardze orzeczeń sądów nie można odnieść do niniejszej sprawy, gdyż dotyczą one decyzji zatwierdzających podział nieruchomości wydanych w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji wydana została w trybie przepisu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.