II OSK 1330/10

Dnia 14 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary /spr./ sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 112/10 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 112/10, oddalił skargę S. Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr 854/09 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], którą ten zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania przez S. Sp. z o.o. w W. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na instalacji wolnostojącej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6 x 3 m (18 m²), posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,40 x 2 m, wysokość słupa 3 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu ok. 7 m), na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. R. [...] w Dzielnicy M. W. Prezydent uzasadniając swoją decyzję wskazał, że zamierzona inwestycja odpowiada ogólnym cechom budowli, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) a to oznacza, że wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uzasadniając utrzymanie w mocy powyższej decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wolnostojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem. Do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a organ dokonujący kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinien mieć na uwadze art. 5 ww. ustawy, zgodnie z którym nie jest obojętna wielkość oraz cechy konstrukcyjne obiektu. Ponadto organ wskazał, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ww. ustawy, w tym wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. Zauważył także, że wykonania tego typu urządzeń nie można uznać za instalowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. Sp. z o.o. nie zgodziła się ze stanowiskiem, że w sprawie występuje urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem – dla przyjęcia takiego poglądu organ winien wykazać, że urządzenie to jest w sposób techniczny powiązane z gruntem, czego nie uczynił. Nie mógł tym samym uznać, iż w sprawie występuje budowla, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji powinien przyjąć, iż do urządzenia występującego w sprawie zastosowanie znajduje art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Ponadto brak jest jednolitości orzecznictwa w sprawie zezwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji urządzenia reklamowego. Skarżąca Spółka podniosła także, iż żadem przepis nie stwierdza, że o fakcie trwałego związania decyduje masa całkowita i rozmiary urządzenia. Decyduje o tym natomiast fakt związania z gruntem poprzez zastosowanie odpowiedniego technicznego rozwiązania powodującego trwałe związanie z gruntem a takim rozwiązaniem nie jest oddziaływanie siły grawitacji. Ponadto urządzenia reklamowe nie stanowią obiektów szczególnie skomplikowanych technicznie i niezrozumiałe jest stanowisko, że obiekty tego rodzaju powinny być poddane reżimowi uzyskania pozwolenia na budowę. Spółka zwróciła także uwagę, że istotą problemu prawnego czy w konkretnej sprawie konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia, jest sprawdzenie, czy przedmiotowy obiekt jest instalowany, czy też powstaje w wyniku budowy rozumianej jako wykonywanie robot budowlanych w określonym miejscu. Organ nie dokonał oceny charakteru robót w oparciu o ustalenia faktyczne a zatem dokonał ustaleń sprzecznych ze zgromadzonym materiałem budowlanym. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że w wyniku czynności instalowania powstaje nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy jego realizacji zawsze będzie wynikał z konkretnej, zindywidualizowanej sytuacji, na którą wpływa wielkość tego urządzenia, jak i miejsce posadowienia - inny bowiem charakter będą miały prace przy wykonywaniu urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów i wysokości jednego metra, a zupełnie inny urządzenia o wadze kilku ton i wysokości kilkunastu metrów. Podstawowe znaczenie dla ustalenia, czy urządzenie jest trwale zwiane z gruntem ma to, czy jego posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję i zapewnia bezpieczeństwo. Decydują o tym zatem parametry techniczne urządzenia. Sąd podzielił więc stanowisko Wojewody, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe jest konstrukcją trwale związaną z gruntem, gdyż świadczy o tym jej wielkość. Wymiary tego urządzenia w sposób niewątpliwy wskazują, że jest to wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. Ponadto Sąd wskazując, iż skarżąca Spółka w istocie podnosi, że sporne urządzenie nie jest budowlą, a jego posadowienie na gruncie nie było wykonaniem robót budowlanych bo nie nastąpiło techniczne powiązanie z gruntem, zauważył, że nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać one także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Posadowienie wolnostojącej reklamy na gruncie, zważywszy na jej ciężar i wymiary, dokonywane jest z wykorzystaniem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane. S. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego oraz uznanie, poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i w związku z powyższym konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe ustalenia organu administracji niezgodne ze stanem faktycznym sprawy polegające na ustaleniu, że przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowione jest na nieprzestawnym fundamencie, co mogło mieć znaczenie dla poczynionych przez sąd ustaleń. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozważenie możliwości zwrócenia się w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów NSA, po uprzednim odroczeniu rozpoznania niniejszej sprawy, zagadnienia, czy wykonanie robót budowlanych polegających na ustawieniu urządzenia reklamowego bez związania go z gruntem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i czy do przyjęcia trwałości związania z gruntem wystarczy jedynie waga i rozmiar urządzenia reklamowego zapewniająca mu stabilne i bezpieczne posadowienie na gruncie, albo przyjęcie do rozpoznania niniejszej sprawy przez skład siedmiu sędziów w trybie art. 187 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, bezkrytycznie przyjął ustalenia dokonane przez Wojewodę. W przedmiotowej sprawie bezsprzecznym jest, że urządzenie reklamowe nie posiada nieprzestawnego fundamentu, ale podstawę żelbetonową, która jest jak najbardziej przestawna. Ponadto organy jak i Sąd w ogóle nie ustaliły, czy przedmiotowe urządzenie będzie dotykało gruntu, a Sąd stwierdził, że jest ono nie tylko posadowione na gruncie, ale na dodatek trwale z nim związane. Nie ustalono także, na jak przygotowanym podłożu będzie instalowane owe urządzenie. Zdaniem skarżącej Spółki instalacja jest procesem polegającym na prowadzeniu robót budowlanych mających na celu powstanie urządzenie reklamowego nie będącego budowlą, a więc nie związanego trwale z gruntem. W procesie budowy natomiast muszą być wykonane roboty budowlane polegające na doprowadzeniu do trwałego związania urządzenia reklamowego z gruntem, gdyż to jest cechą budowli wskazaną przez ustawodawcę. Nie jest prawdziwy i zgodny z prawem pogląd, że o stałym związaniu z gruntem nie decyduje metoda oraz sposób związania z gruntem, ale obciążeniowe działanie stopy fundamentowej. Obciążeniowe działanie stopy fundamentowej wynika z działania siły grawitacji, a z analizy przepisów Prawa budowlanego wynika, że trwałe związanie z gruntem ma powstawać w wyniku wykonania robót budowlanych. Ponadto, zgodnie z ustawą, związanie z gruntem ma mieć charakter trwały, a siła grawitacji takiego charakteru nie ma, gdyż maleje wraz ze wzrostem odległości od środka Ziemi. Co więcej – definicja zawarta w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stwierdza, że pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a więc trwałe związanie z gruntem ma nastąpić w konkretnym miejscu - siła grawitacji natomiast działa teoretycznie wszędzie. Spółka stwierdziła także, że zmiana art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie była zmianą redakcyjną przepisu ale świadomą zmianą merytoryczną, rozszerzającą katalog obiektów, na których wykonanie nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis w zmienionym brzmieniu dotyczy wszystkich urządzeń reklamowych instalowanych na obiektach budowlanych jak i instalowanych na gruncie. Ponadto Sąd w uzasadnieniu nie odniósł się do podnoszonej przez stronę argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny może badać tylko, czy Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie może podejmować badań w celu stwierdzenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z tym, że zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu materialnoprawnego. Autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Zdaniem organów orzekających w sprawie oraz Sądu I instancji przedmiotowe urządzenie reklamowe jest wolnostojącym, trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, którego budowa musi być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. Argumentacja skarżącej Spółki zmierza natomiast do wykazania, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na instalacji urządzenia reklamowego, co wymaga jedynie zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie nie jest zatem urządzeniem reklamowym wymienionym w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie składa się z jednej tablicy reklamowej typu SO o wymiarach powierzchni ekspozycyjnej 6,0 x 3,0 m, posadowionej na fundamencie prefabrykowanym o wymiarach 3,4 x 2,0 m i ciężarze Q=66 kN, wysokość słupa 3 m (wysokość urządzenia od poziomu terenu ok. 7 m), na działce ewid. nr [...], obręb [...], przy ul. R. [...] w W. Powyższe urządzenie realizowane jest na podstawie projektu powtarzalnego. Ten typ wolnostojących tablic reklamowych jest szeroko wykorzystywany przez różne podmioty, a kwestia ich kwalifikacji w świetle unormowań Prawa budowlanego stała się przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Wśród tych orzeczeń dominuje pogląd, że ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania stopy fundamentowej tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc jest to trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (wyrok NSA z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 883/10; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 514/10; wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1078/10). Zasada, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego) podlega wyłączeniu jedynie w przypadkach wymienionych w art. 29-31 tej ustawy -niedopuszczalne jest zatem stosowanie do nich wykładni rozszerzającej. Natomiast z systematyki art. 29 ww. ustawy wynika, że w ust. 1 zwolniono z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane stanowiące budowę obiektu budowlanego, a w ust. 2 inne niż budowa obiektu budowlanego roboty budowlane. Zgodnie więc z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie innych niż budowa robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego robotami budowlanymi są roboty polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przez budowę należy natomiast rozumień wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ww. ustawy). Instalowanie urządzeń reklamowych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego dotyczy więc jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem robót budowlanych w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07). Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. W przepisie tym wskazano przykładowe desygnaty tego pojęcia, a wyliczenie to ma ukierunkować kwalifikowanie konkretnego obiektu do określonej kategorii obiektów budowlanych, do której przepis ten się odnosi, przy pomocy tożsamych cech lub cech zbliżonych. W dokumentacji projektowej przedmiotowego nośnika reklamowego zawarto opis projektu oraz zakres przewidywanych robót budowlanych, które obejmują przygotowanie podłoża pod podstawę fundamentową, wykonanie podstawy fundamentowej lub osadzenie prefabrykatu, montaż konstrukcji stalowej tablicy, wykonanie przyłączy instalacji elektrycznej. W projekcie wskazano, że podstawę można osadzić na podłożu betonowym, asfalcie lub bezpośrednio na gruncie (piaskach, piaskach gliniastych, żwirach) o wskazanym stopniu zagęszczenia. Ponadto w projekcie zastrzeżono, że wszystkie prace budowlano-montażowe powinny być prowadzone pod nadzorem osób posiadających uprawnienia budowlane – niewątpliwie związane jest to z wielkością, ale zasadniczo z ciężarem fundamentu i konstrukcji wsporczej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że wykonanie przedmiotowego nośnika reklamowego w określonym miejscu na gruncie posiada wszelkie cechy budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Z twierdzeniem skarżącej Spółki, że przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest trwale związane z gruntem również nie można się zgodzić. Zgodne bowiem z obecną linią orzeczniczą, o tym, czy urządzenie jest trwale związane z gruntem świadczy jego stabilne posadowienie na gruncie, odporne na działanie czynników atmosferycznych. Dla przyjęcia, że dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem istotne jest bowiem to, czy posadowione jest na tyle trwale, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, a w istocie decydują o tym parametry techniczne takiego obiektu (wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA 1617/98; wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 10/09; wyrok NSA z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 427/10). Konstrukcja przedmiotowego urządzenia jak i podłoże, na którym ma być posadowione mają być przygotowane tak, aby całość konstrukcyjna opierała się czynnikom mogącym ją zniszczyć. Jest to zatem, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga, że w powyższym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolite i utrwalone. Brak jest zatem podstaw do kierowania tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należało zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego. W świetle powyższych ustaleń za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż kwestia, czy przedmiotowe urządzenie reklamowe posadowione jest na przestawnym czy nieprzestawnym fundamencie, nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji uznał bowiem, iż przedmiotowe urządzenie reklamowe winno być uznane za trwale związane z gruntem już przez sam fakt, iż posadowienie go na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Nawet zatem gdyby uznać, że stopa fundamentowa przedmiotowego obiektu może być przestawiana, to nie zmienia to oceny Sądu I instancji dotyczącej charakteru tego obiektu budowlanego. Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.