II OSK 2458/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 502/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r. nr X/51/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 502/11 oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 r., nr X/51/2011 w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Swarzędzu działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) oraz art. 12 ust. 1, art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej upzp) dokonała zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz (§1 uchwały). Jak wynika z uzasadnienia tej uchwały, jest ona konsekwencją podjętej uchwały nr XLVI 11/374/2005 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 30 listopada 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia opracowania projektu zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Swarzędz, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXXII/373/2001 z dnia 28 marca 2001 r. Procedura formalno - prawna zmiany Studium została przeprowadzona zgodnie z art. 11 upzp. Zebrano wnioski oraz uzyskano wszelkie niezbędne opinie i uzgodnienia organów i instytucji upoważnionych do opiniowania i uzgadniania projektów zmian studium. W procedurze zapewniono udział społeczeństwa w zakresie odpowiadającym przepisom ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zmiana studium wprowadza szereg ustaleń dotyczących ochrony środowiska i przyrody. Przyjęte w projekcie kierunki zagospodarowania przestrzennego określono w oparciu o istniejące uwarunkowania środowiska przyrodniczego oraz aktualne uwarunkowania społeczno – gospodarcze. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. działając na podstawie art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 28 upzp zwróciło się do Wojewody Wielkopolskiego z żądaniem stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 marca 2011 r. Wskazano, że przy sporządzaniu zmiany studium w sposób istotny naruszono zasady i tryb, co z mocy art. 28 upzp powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej. Opisując zaistniałe w sprawie uchybienia Stowarzyszenie wskazało, że dnia 8 stycznia 2010 r. wyłożono do publicznego wglądu projekt zmiany studium w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy Swarzędz. Uwagi do projektu zmiany studium można było składać do 2 marca 2010 r. Wpłynęły 294 uwagi. Jak zauważono, w wyłożonym projekcie nie było nawet wzmianki o planowanej trasie przebiegu szynobusu przez R. (ani w części opisowej, ani też w części graficznej - na mapach). Z tego też powodu nie było jakichkolwiek uwag do planowanej trasy. Projekt zmiany studium wyłożono do publicznego wglądu w styczniu 2010 r., a dopiero w dniu 26 lutego 2010 r. oraz w dniu 10 marca 2010 r. odbyły się w Urzędzie Miasta spotkania w sprawie ewentualnego przebiegu trasy szynobusu. Podkreślono, że propozycja umiejscowienia w studium trasy przebiegu szynobusu jest niewątpliwie wnioskiem, a nie uwagą, na którego wniesienie był czas ostatecznie do dnia 26 kwietnia 2006 r. Pozytywne rozpatrzenie takiego wniosku skutkować powinno umieszczeniem go w projekcie studium i poddaniu procedurze opiniowania i uzgadniania, ale jeszcze przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu. Procedury takiej trasa szynobusu, z oczywistych względów nie przeszła. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, dowodem naruszenia zasad i trybu sporządzania zmiany studium jest fakt wyłożenia do publicznego wglądu w styczniu 2010 r. projektu innego od tego, który został przedłożony do uchwalenia Radzie Miejskiej. W odpowiedzi na powyższe uwagi, Wojewoda pismem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] wyjaśnił, że po dokonaniu oceny legalności przedłożonej wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag oraz dokumentacją prac planistycznych uchwały nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 29 marca 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. zarzuciło podjęcie uchwały z dnia 29 marca 2011 r. z naruszeniem art. 11 w zw. z art. 28 ust. 1 upzp. Wskazując na zaistniałe w sprawie uchybienia Stowarzyszenie podniosło, że w dniu 11 maja 2010 r. wystąpiło do Burmistrza o przesłanie informacji dotyczącej tego, czy aktualnie w Urzędzie Miasta i Gminy Swarzędz prowadzone są prace przygotowawcze związane z budową szynobusu. Dopiero na skutek złożonej do WSA skargi na bezczynność (sygn. akt IV SAB/Po 35/10), dnia 23 czerwca 2010 r. WSA doręczył skarżącemu Stowarzyszeniu odpowiedź Burmistrza Swarzędza na skargę w sprawie bezczynności, w której znalazło się stwierdzenie, że "dokładny przebieg szynobusu zostanie ostatecznie zatwierdzony po rozpatrzeniu wszystkich wniesionych uwag, w trakcie uchwalania studium przez Radę Miejską w Swarzędzu". Tymczasem uwagi do projektu zmiany studium można było składać do 2 marca 2010r. Dnia 8 stycznia 2010 r. do publicznego wglądu wyłożony został w siedzibie Urzędu Miasta i Gminy Swarzędz projekt zmiany studium. Nie zawierał on wzmianki o planowanej trasie przebiegu szynobusu przez R. Zdaniem skarżącego, propozycja umiejscowienia w studium trasy przebiegu szynobusu jest wnioskiem, a nie uwagą, na którego wniesienie był czas do dnia 26 kwietnia 2006 r. Pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkować powinno umieszczeniem go w projekcie studium i poddaniu procedurze opiniowania i uzgadniania, ale jeszcze przed wyłożeniem projektu do publicznego wglądu. Procedury takiej trasa szynobusu nie przeszła. Natomiast uwaga Referatu Inwestycji UMiG Swarzędz dotycząca szynobusu, o której mowa jest w piśmie z dnia 8 czerwca 2010 r., nr RIKO.5552-0001/002/2010, stanowi w rzeczywistości wniosek. Ponadto zauważono, że do publicznego wglądu w styczniu 2010 r. wyłożony został inny projekt od tego, który został przedłożony do uchwalenia Radzie Miejskiej. W odpowiedzi na skargę, stanowiącą załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia z dnia 24 maja 2011 r., nr XII/73/2011, Przewodniczący Rady Miejskiej wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Przewodniczący Rady Miejskiej wskazał, że przebieg szynobusu wraz z alternatywną wersją jego trasy, został ustalony na pierwszym roboczym spotkaniu, które odbyło się w dniu 26 lutego 2010 roku, co skarżący potwierdza. Termin składania uwag do projektu studium zgodnie z obwieszczeniem upłynął dnia 2 marca 2010 r. Uwaga Referatu Inwestycji do projektu Studium, na podstawie której wprowadzono do projektu studium przebieg szynobusu, została złożona w dniu 1 marca 2010 r., czyli w terminie. Informacja zaś dotycząca dokładnego przebiegu szynobusu, którą otrzymał skarżący wynikała z faktu, że pomimo ustalonego już jego przebiegu możliwa była jego korekta, w przypadku gdyby rozstrzygnięcie innych uwag stanowiło kolizję dla zaproponowanej trasy. Odnosząc się do zarzucanych różnic pomiędzy projektem wyłożonym do publicznego wglądu, a przedłożonym przez Burmistrza Radzie Miejskiej do zatwierdzenia, zaznaczono, że taki stan rzeczy jest logiczną konsekwencją następujących po sobie etapów prac nad projektem. Projekt studium wyłożony do publicznego wglądu podlegał dyskusji i osoby zainteresowane miały, zgodnie z prawem, możliwość składania do niego uwag, które następnie podlegały rozstrzygnięciu najpierw przez Burmistrza, a następnie w przypadku ich nieuwzględnienia (uwagi nieuwzględnione) przez Radę Miejską, z tej też przyczyny projekt przedłożony do publicznego wglądu, czyli sporządzony w środkowej fazie procedury, nie może być tożsamy z końcowym projektem, czyli przedstawionym Radzie Miejskiej do zatwierdzenia. Stąd też powstała zmiana w oznaczeniach projektu, jak i w symbolach i numerach terenów, które niejednokrotnie z uwagi na uwzględnienie uwag ulegały podziałowi na inne. Pismem z dnia 17 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie wniosło o załączenie do akt sprawy żądania stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 31 marca 2011 r. oraz pisma Wojewody z dnia 21 lipca 2011 r., nr KN.I-8.4100-95/11, podkreślając, że w piśmie Burmistrza z dnia 10 grudnia 2010 r., nr RAU.7320-0001/086/2008, w punkcie 13 mowa jest o tym, że uwagi do projektu zmiany studium można było składać do 2 marca 2010 r., zaś w piśmie też Burmistrza z dnia 17 sierpnia 2010 r., nr RAU.7321-0004/022/2009, mowa jest o tym, "że zarówno projekt zmiany studium, jak i projekt miejscowego planu zostanie wyłożony do publicznego wglądu jeszcze w roku 2010 r. i wówczas, zgodnie z obowiązującymi przepisami, będą przyjmowane uwagi do przedstawionych rozwiązań". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. Jak zaznaczył Sąd, w pierwszej kolejności zobowiązany był do zbadania legitymacji Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. do zaskarżenia uchwały Nr X/51/2011 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 29 marca 2011 roku w sprawie uchwalania Zmiany Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Swarzędz. W tym względzie podkreślono, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie ze skargą wystąpiło stowarzyszenie zwykłe, które zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) stanowi uproszczoną formę stowarzyszenia niemającego osobowości prawnej. Brak osobowości prawnej oznacza w szczególności brak zdolności do czynności prawnych (w tym np. niemożność zatrudniania pracowników) i brak własnego majątku. Natomiast należy przyjąć, że stowarzyszeniom zwykłym przysługuje tzw. zdolność sądowa, tj. zdolność występowania w procesach cywilnych, choćby nie posiadały osobowości prawnej (art. 64 § 2 k.p.c.), choć naturalnie nie mogą występować w sporach majątkowych. Jak wskazał Sąd, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero zatem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie studium. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Wnoszący zatem skargę w powyższym trybie musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przesądza zatem wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ani w samej treści skargi ani w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 17 sierpnia 2011 r., interes taki nie został przez pełnomocnika Stowarzyszenia wykazany. Interes prawny skarżącego (przy czym musi to być interes prawny samego stowarzyszenia zwykłego a nie jego poszczególnych członków, bowiem to stowarzyszenie posiada zdolność sądową), co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Wskazując na powyższe Sąd przyjął, iż podstawową w niniejszej sprawie kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy wpływ studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz uchwalonego w dniu 29 marca 2011 r. na interes prawny skarżącej, jest wpływem tego rodzaju, że można by mówić o naruszeniu tego interesu treścią zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wpływ oddziaływania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na sferę interesów prawnych i uprawnień indywidualnych podmiotów należy rozpatrywać w kontekście charakteru analogicznego (chociaż niewątpliwie o innym zakresie) wpływu aktu będącego następstwem uchwalenia studium, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na przepisy art. 14 ust. 8, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd wskazał, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W konsekwencji zatem również regulacje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mogłyby ewentualnie dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialnoprawnych (należących do różnych gałęzi prawa) kształtujących prawo własności bądź inne prawa, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. W takim przypadku obowiązkiem skarżącego jest wykazanie się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Stowarzyszenie zwykłe jako podmiot posiadający jedynie zdolność sądową nie może wywodzić swego interesu prawnego z posiadania praw majątkowych. W ocenie Sądu I instancji, Stowarzyszenie Zwykłe Wsi R. nie ma własnego interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie wykazało bowiem, aby przysługiwało mu konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą. W szczególności skarżące Stowarzyszenie nie wykazało, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo o charakterze rzeczowym (własności, użytkowania wieczystego lub innego ograniczonego prawa rzeczowego) do nieruchomości położonej na terenie miejscowości objętym kwestionowaną uchwałą. Brak jest też przepisu, z którego wynikałby jego interes prawny. Stowarzyszenie działa przede wszystkim dla dobra ogólnospołecznego. Ma interes faktyczny w reagowaniu we właściwym trybie na wszelkie nieprawidłowości. Realizując cele statutowe (działanie na rzecz Wsi R.) nie ma jednak – w ocenie Sądu - legitymacji skargowej do kwestionowania ustaleń Studium uchwalonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R., reprezentowane przez radcę prawnego, podniosło zarzuty opierając je na następujących podstawach: 1) art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, że skarżący – Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. na mocy art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym posiada legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie Zmiany Studium i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Swarzędz; 2) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 oraz art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym tj. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię; 3) art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego (ustawy o samorządzie gminnym) w przywołanych wyżej podstawach kasacji w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w Swarzędzu na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 710 zł. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Swarzędzu wniosła o oddalenie tej skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. nie ma uzasadnionych zarzutów i tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Przede wszystkim stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tego przepisu legitymację do zainicjowania dokonania kontroli legalności uchwały przez sąd administracyjny posiada wyłącznie ten, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone kwestionowaną uchwałą. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroków: z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003, Nr 8, poz. 84) oraz z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008 Nr 7, poz. 121), prawo do zaskarżania uchwał w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się naruszeniem konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż w niniejszej sprawie tak rozumiany interes prawny musi być interesem samego stowarzyszenia zwykłego, jakim jest Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R., nie zaś interesem poszczególnych jego członków. Brak zatem przysługującego skarżącemu Stowarzyszeniu jakiegokolwiek prawa o charakterze rzeczowym do nieruchomości położonej na terenie miejscowości objętej kwestionowaną uchwałą oraz brak wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego wynikającego z określonej normy prawa materialnego, prowadziło do wniosku, iż Stowarzyszeniu nie przysługuje prawo do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na marginesie zaznaczyć należy, że brak legitymacji Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego nie zamyka drogi do indywidualnego zaskarżenia tej uchwały przez mieszkańców Gminy. Odmawiając zasadności pozostałym zarzutom skargi kasacyjnej wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten nie znajdował bowiem w niniejszej sprawie zastosowania. Określa on szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w sytuacji gdy skarżącym jest "grupa mieszkańców", co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ze wskazanych wyżej względów także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł być uznany za uzasadniony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.