II SA/Rz 550/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: SKO) w [...] decyzją z 5 maja 2011 r., nr [..], po rozpatrzeniu odwołania K.N. od decyzji Burmistrza Miasta [...] z [..] marca 2011 r., nr [...] odmawiającej mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem D.N., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej Uśr). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 Uśr świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, matce, ojcu, innym osobom, na których zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, w sytuacji, gdy nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. D.N. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności stosownym orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [..]. Pozostaje on jednak w związku małżeńskim z M.N. Na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr wprowadzono przeszkodę w nabyciu świadczenia pielęgnacyjnego polegającą właśnie na pozostawaniu osoby wymagającej opieki w małżeństwie. Obowiązek opieki jednego małżonka nad drugim wyprzedza obowiązek opieki wymaganej ze strony innej osoby, w tym innego członka rodziny, który mógłby z tego tytułu domagać się świadczenia. Zdaniem SKO w [..] wprawdzie M.N. jest również osobą niepełnosprawną, jednakże stopień tej niepełnosprawności (umiarkowany) nie stanowi przeszkody do realizowania faktycznej opieki nad jej mężem. M.N. nie wymaga bowiem stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z koniecznością zapewnienia jej egzystencji. Przeciwnie, pozostaje w zatrudnieniu i jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze. Dopiero znaczny stopień niepełnosprawności M.N. albo orzeczenie o jej całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym, stanowiłby podstawę do przyznania K.N. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na realny brak możliwości sprawowania opieki nad D.N. przez współmałżonka. Z decyzją nie zgodził się K.N., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdził, że nie zgadza się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji. Jego ojciec pracował zawodowo od 14 roku życia. Cierpi na postępujący zanik mięśni, a jego dysfunkcja uniemożliwia mu poruszanie się, nie może samodzielnie funkcjonować. Stwierdzono u niego zaburzenia w korze mózgu. Matka, M.N., nie może się opiekować ojcem. Jest po operacji żylaków; nie radzi sobie z udźwignięciem unieruchomionego ojca. Na potwierdzenie tych okoliczności załączył dokumentację medyczną. W piśmie procesowym K.N. uzupełniająco wyjaśnił, że jego matka pracuje na stanowisku dyspozytora transportu medycznego. Ta praca nie wymaga wysiłku fizycznego, a jedynie umysłowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując prezentowaną argumentację, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja SKO w [..] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [..] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, z tytułu sprawowania opieki na ojcem. Podstawy materialnoprawne przyznawania tego rodzaju świadczenia określa Uśr. W myśl art. 17 ust. 1 cyt. ustawy "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka ( jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Negatywne przesłanki przyznania tego typu świadczenia określa art. 17 ust. 5, wedle którego "Świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej; 3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko; 4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na to lub na inne dziecko w rodzinie; 5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się na językową wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr i przyjął, iż sam fakt pozostawania przez D.N. w związku małżeńskim wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego synowi. SKO w [..] utrzymując w mocy odmowną decyzję, powołało się na wyrok WSA w Rzeszowie z 10.03.2010 r. II SA/Rz 922/09, w którym to wyroku Sąd stwierdził, iż norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia: "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Organ odwoławczy doszedł jednak do przekonania, że odmowa przyznania świadczenia znajduje uzasadnienie w tym, iż żona D.N. – M.N. legitymuje się wyłącznie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Gdyby M.N. sama posiadała także orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności i ona wymagała opieki ze strony osób trzecich, to wówczas zaistniałaby podstawa do rozważenia przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad ojcem. W ocenie Sądu stanowisko prezentowane przez organ I instancji jak i organ odwoławczy nie zasługują na akceptację, a wydana decyzja narusza prawo. Językowa wykładnia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr eliminująca wnioskodawcę a priori z możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego względu, że osoba potrzebująca opieki pozostaje w związku małżeńskim, nie jest aprobowana przez Sąd orzekający w niniejszym składzie. Sąd ten już kilkukrotnie takie stanowisko prezentował, czego zdaje się mieć świadomość SKO w [...] przytaczając wyrok II SA/Rz 922/09. W judykaturze także, choć trzeba przyznać że nie jest to kwestia jednolicie pojmowana, zapadały orzeczenia, wykluczające językowy sposób rozumienia normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr. Ostatnio uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 9.11.2010 r. IV SA/Gl 276/10 (Lex nr 775789). W obszernym uzasadnieniu, wskazującym zarówno na rodowód instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, odwołując się do wykładni celowościowej, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sąd ten wywiódł, iż znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a Uśr, odczytywać należy przede wszystkim w kontekście treści jej art. 17 ust. 1. Podkreślił, że należy uwzględniać obecnie nowelizację art. 17 ust. 1 cyt. ustawy. Poprzednio bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało tylko matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, uprawnienie rodziców do świadczenia pielęgnacyjnego wygasało, gdyż obowiązek opieki przechodził z rodziców na współmałżonka. Jednakże po dokonaniu nowelizacji art. 17 ust. 1 i poszerzeniu kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego uległo również zmianie ratio art. 17 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obecnie regulacja ta pozostawać będzie w zgodzie z ustawą zasadniczą znajdując zastosowanie w przypadku sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną, niż jej współmałżonek osobę. Pogląd taki podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przywołać wypada znamienne stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w uchwale z 25.04.2003 r., III CZP 8/2003 (OSNC 2004/1/1) – "wolno odstąpić od sensu językowego wykładni, mimo że przepis jest jasny i oczywisty, gdy prowadzi to do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne, gdy językowe znaczenie przepisu pozostaje w oczywistym konflikcie lub sprzeczności ze znaczeniem innych norm systemu, zwłaszcza gdy te normy mają wyższą moc prawną, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi, albo gdy znaczenie to prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego". W judykaturze prezentowane jest stanowisko, wedle którego małżonek sprawujący osobistą opiekę uzyska zatem prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeśli natomiast opiekę nad pozostającym w związku małżeńskim sprawować będzie faktycznie inna osoba spokrewniona, nie będzie ona miała możliwości skorzystania ze świadczenia pielęgnacyjnego za wyjątkiem przypadku, gdy również i drugi małżonek będzie osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki osoby trzeciej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 lipca 2010 r. II SA/Bd 663/10 publ. w Internecie i postanowienie Trybunału Konstytucyjnego dni 10 czerwca 2010 r. P 38/09 publ. OTK 2010 5/53). W ocenie Sądu ten ostatni pogląd odzwierciedla stanowisko, jakie zajęło SKO w [..], niemniej jednak, nie może ono zostać zaaprobowane z uwagi na kolejną nowelizację Uśr. W myśl art. 17 ust. 1a Uśr "Osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1", przepis ten wszedł w życie z dniem 1.01.2010 r. Zwrócić należy uwagę, iż cyt. przepis dozwala, aby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego uzyskała nawet osoba nie spokrewniona wobec osoby wymagającej opieki, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu "nie jest w stanie sprawować opieki". Pojęcie owego stanu nie może sprowadzać się, zdaniem Sądu li tylko do sytuacji, w której potencjalny opiekun sam wymaga opieki ze strony osób trzecich, ale odnosi się do okoliczności faktycznych. Przekładając to na sytuację w kontrolowanej sprawie administracyjnej, skoro małżonek osoby wymagającej opieki – M.N., jest osobą niepełnosprawną, w stopniu umiarkowanym, ale istnieje wątpliwość, czy dysfunkcja jaką jest dotknięta, wyklucza realną możliwość sprawowania opieki na swoim mężem – D.N., rzeczą organów było wyjaśnić tę niemożność sprawowania opieki. Orzekające w sprawie SKO w [...] przyjęło założenie, że skoro matka wnioskodawcy M.N. ( K.N., a żona osoby wymagającej opieki, nie legitymuje się orzeczeniem o takim stopniu niepełnosprawności, z którego wynikałoby, że sama wymaga pomocy innych osób, to K.N. nie może ubiegać się skutecznie o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad swoim ojcem – D.N. Poglądu tego Sąd nie podziela. Samo pozostawanie w zatrudnieniu osoby zobowiązanej do alimentacji wobec osoby wymagającej opieki (jego małżonka), nie wyklucza, zdaniem Sądu, możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne przez osobę zobowiązaną do alimentacji w dalszej kolejności, oczywiście jeśli jest ona w stanie rzeczywiście taką świadczyć opiekę (podobny pogląd wyraził WSA w Krakowie w wyroku z 21.06.2011 r., III SA/Kr 1048/10, Lex nr 852469). Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest wsparcie rodziny potrzebującej pomocy i znajdującej się w trudnej sytuacji, nie tylko materialnej, ale przede wszystkim faktycznej, pozwalając zdjąć z Państwa i jego organów, obowiązek zapewnienia takiej pomocy w formie zinstytucjonalizowanej. Tylko taka wykładnia przepisów Uśr w ocenie Sądu, spełnia postulat działania zgodnego z postulatami wynikającymi z Konstytucji RP. W myśl art. 71 Konstytucji RP państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nie ulega wątpliwości, że rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytuacji, zarówno materialnej, jak i społecznej. Skoro zatem M.N., jak to ma wynikać z twierdzeń skargi, nie jest w stanie fizycznie zapewnić opieki nad swoim mężem, z uwagi na rodzaj schorzenia swego męża D.N. i własne ograniczenia zdrowotne, a opiekę taką może zapewnić zobowiązany do alimentacji syn D.N. – K.N., to należało tę kwestię w sposób jednoznaczny wyjaśnić. Wykluczenie takiej możliwości przez SKO w [..]., jako mogącej mieć jakiekolwiek znaczenie dla oceny trafności odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, w ocenie Sądu oznacza, że decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, a mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.). Ta okoliczność prowadzi do wniosku, że skarga jest uzasadniona, rolą SKO w [..] będzie wyjaśnienie, czy w świetle orzeczenia o niepełnosprawności M.N. i rodzaju wykonywanej przez nią pracy, a także rodzaju schorzenia D.N., ma ona realną możliwość zapewnienia opieki nad swoim mężem. Kolegium może te okoliczności wyjaśnić w drodze rozprawy (w myśl art. 17 ust. 1 zd. 1 ustawy z 12.10.1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych – Dz. U. Nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm., orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym). Z tych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku.