II GSK 2380/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędziowie NSA Zofia Borowicz Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Marta Podoba po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. S. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 547/11 w sprawie ze skargi V. S. Spółki z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od V. S. Spółki z o.o. w W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w O. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę V. S. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych – zawieszenia postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. cofnął w całości V. S. Sp. z o.o. w W. zezwolenie z dnia [...] grudnia 2006 r. na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w. W odwołaniu od wskazanej decyzji skarżąca , na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; dalej o.p.), złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia: – postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, właściwym do rozstrzygnięcia kwestii, czy ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.), której przepisy przywołano jako podstawę cofnięcia zezwolenia, zawiera normy techniczne, które podlegać powinny uprzedniej notyfikacji zgodnie z art. 8 ust. 1 w związku z art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. U. UE. L.98.204.37). Pytanie w tej sprawie przedstawił Trybunałowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 261/10. Pozytywna odpowiedź na to pytanie, zdaniem spółki, oznaczałaby, że ustawa o grach hazardowych została wprowadzona w sposób wadliwy, a zatem jej przepisy nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r.; – postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, zainicjowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. postanowieniem z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 549/10. Sąd przedstawił pytanie prawne, czy art. 135 ust. 2 u.g.h. uniemożliwiający podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych odnośnie przedsięwzięć podjętych przed dniem 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, nie jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które – w zaufaniu do dotychczasowych przepisów – rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych; – toczącego się postępowania karno-skarbowego prowadzonego przez Prokuraturę Apelacyjną w B., którego podstawą są zarzuty, iż przedmiotowy automat umożliwia grę za stawki przekraczające granice zakreślone w art. 129 ust. 3 u.g.h. Wcześniejsze rozstrzygniecie kwestii prawidłowości i legalności funkcjonowania konkretnego automatu, który stał się powodem wszczęcia tego postępowania oraz wydania decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia jest zagadnieniem wstępnym w sprawie; – postępowania w sprawie cofnięcia rejestracji przedmiotowych automatów. W stosunku do decyzji rejestrującej przedmiotowy automat nie toczy się żadne postępowanie zmierzające do jej uchylenia. Należy zatem najpierw przeprowadzić postępowanie w zakresie ewentualnego cofnięcia rejestracji konkretnego automatu, aby następnie powoływać się na taką okoliczność w ramach postępowania zmierzającego do uchylenia zezwolenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. odmówił zawieszenia postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania odwoławczego Dyrektor Izby Celnej w O. przeanalizował materiał zebrany przez organ I instancji, jak również zgromadził dodatkowy materiał mający wpływ na podjęcie decyzji w tej sprawie, w tym m.in. opinie biegłego sądowego dotyczące zabezpieczonych w trakcie przeprowadzanych kontroli automatów do gier, materiał uzyskany z Prokuratury Apelacyjnej zebrany w trakcie prowadzonego postępowania o sygn. [...]. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę fakt, że organ ma obowiązek rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, zawieszenie postępowania w tej sprawie nie było celowe. Ponadto organ stwierdził, że nie znalazł żadnych zależności pomiędzy rozpoznawaną sprawą, a postępowaniem karno-skarbowym, prowadzonym przez Prokuraturę Apelacyjną w B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę, wskazał, że o zagadnieniu wstępnym w rozumieniu art. 201 § 1 pkt 2 o.p. można mówić, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd. Zatem dotyczy z reguły sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Nie powstaje więc w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez inny organ lub sąd W związku z powyższym uznano za niezasadny zarzut naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo toczącego się przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej postępowania na skutek pytania prejudycjalnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G.. W ocenie Sądu I dokonanie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w przypadku udzielenia odpowiedzi na pytania prejudycjalne, interpretacji wskazanego przepisu Dyrektywy 98/34/WE nie jest dla sprawy zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w przepisie art. 201 § 1 pkt 2 o.p., ponieważ cofnięcie skarżącej zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych jest zupełnie innym zagadnieniem prawnym niż obowiązywanie i wykładnia przepisów prawa nowego, dotyczących zmiany zezwoleń na urządzanie gry. Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zostało skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego dotyczące zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ nie ma ono bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy. Zdaniem WSA również rozstrzygnięcie w postępowaniu karno-skarbowym, czy spółka prowadziła działalność wbrew warunkom udzielonego zezwolenia i w związku z tym doszło do popełnienia czynu zabronionego z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2007 r., nr 111, poz. 765 ze zm.; dalej k.k.s.), nie stanowi prejudykatu, o którym mowa w art. 201 § 1 pkt 2 o.p., bowiem przedmiotem postępowania wszczętego w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych jest kwestia stwierdzenia, czy rzeczywiście doszło do naruszenia warunków udzielonego spółce zezwolenia stosownie do art. 138 ust. 3 u.g.h. Zatem wynik prowadzonego postępowania karno-skarbowego, nie jest konieczny do wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przesłanką cofnięcia udzielonego zezwolenia jest stwierdzenie, że automat o niskich wygranych umożliwia grę o wygrane wyższe lub stosowanie stawek wyższych, niż przewidziane w przepisach ustawy. Ustalenie tej przesłanki nie jest zagadnieniem prawnym, którego wcześniejsze rozstrzygnięcie w innym postępowaniu przez kompetentny organ lub sąd miałoby warunkować wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd podkreślił, że materiał dowodowy zebrany w postępowaniu karno-skarbowym został włączony do materiału dowodowego rozpatrywanej sprawy, gdyż nie ma przeszkód, aby organy podatkowe korzystały z materiałów dowodowych zebranych w innym postępowaniu, jednakże nie zwalnia to ich z obowiązku zebrania materiału dowodowego w prowadzonym przez nie postępowaniu. Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, że najpierw należało przeprowadzić postępowanie w zakresie ewentualnego cofnięcia rejestracji konkretnego automatu, aby następnie powoływać się na taką okoliczność w ramach postępowania zmierzającego do uchylenia zezwolenia. Stosownie bowiem do ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej u.g.z.w.) dyrektor izby celnej, na obszarze działalności którego są urządzane i prowadzone takie gry może samodzielnie ocenić, czy podmiot prowadzący działalność w zakresie objętym udzielonym zezwoleniem, dopuścił się naruszenia warunków wykonywania działalności określonych w tymże zezwoleniu, zatwierdzonym regulaminie oraz określonych przepisami ustawy. Ustalenia w tym zakresie mają charakter ustaleń faktycznych, tym samym nie mogą stanowić przedmiotu prejudykatu, który może jedynie dotyczyć zagadnień prawnych. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O. i o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 o.p. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanego wyżej przepisu poprzez nieuzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania, pomimo istnienia konieczności rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnień istotnych dla sprawy; 2. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 240 § 1 pkt 8 i 11 w zw. z art. 121 § 1 o.p. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanego wyżej przepisu poprzez nieuzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania z uwagi na ewentualną możliwość jego wznowienia w przyszłości, choć w ramach postępowania wznowieniowego nie wyeliminowane zostaną wszelkie negatywne dla strony skutki, co stanowi faktycznie przyzwolenie, dla wydawania przez organy administracji rozstrzygnięć obarczonych dużym prawdopodobieństwem wadliwości i przerzucanie kosztów wydania takich wadliwych rozstrzygnięć na stronę; 3. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 201 § 1 pkt 2 w zw. z art. 121 § 1 o.p. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy powołanego wyżej przepisu poprzez nieuzasadnioną odmowę zawieszenia postępowania, choć w analogicznych stanach faktycznych i prawnych inne organy celne, w tym organ odwoławczy, uznają istnienie wystarczającej podstawy zawieszenia analogicznych postępować i wydają stosowne rozstrzygnięcia w tym zakresie; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego i kompletnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności nieodniesienie się do wszystkich zarzutów, argumentów i dowodów podniesionych w skardze co do niekonsekwencji organów celnych w zakresie zawieszania analogicznych postępowań. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi ocena zaistnienia przesłanek do uwzględnienia wniosku o zawieszenia postępowania administracyjnego. Skarżąca domagała się zawieszenia prowadzonego przez Dyrektora Izby Celnej w O. postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wskazując na toczące się i niezakończone postępowania – postępowanie toczące się przed TSUE, postępowanie przed TK, postępowanie karne skarbowe i postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji przedmiotowych automatów, jako powody wyczerpujące – w jej ocenie – przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania, o której mowa w art. 201 § 1 pkt 2 o.p. Sąd I instancji uznał za zasadne stanowisko organu, który odmówił zawieszenia postępowania, uznając, iż przedstawione kwestie nie mają charakteru zagadnienia wstępnego, a tylko konieczność rozstrzygnięcia takiego zagadnienia może być podstawą zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte już pod rządami ustawy o grach hazardowych, dlatego stosownie do treści art. 8 tej ustawy, do postępowań w sprawach w niej określonych, w tym do postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, stosuje się odpowiednio przepisy Ordynacji podatkowej, chyba że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie z art. 201 § 1 pkt 2 o.p., organ podatkowy zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) dotyczy z reguły sytuacji, gdy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od rozstrzygnięcia zagadnienia materialnoprawnego, które należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone. Innymi słowy, z zagadnieniem wstępnym mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje zatem w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji podatkowej mogą mieć wpływ ustalenia faktyczne dokonane przez inny organ lub sąd. Jeżeli okoliczność powołana przez skarżącą jako "zagadnienie wstępne" wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego. Mogą wiązać się z nim określone skutki procesowe, ale powstanie takiego "zagadnienia" nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania podatkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt I SA/Łd 970/03, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 995/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 797/11). Zagadnienie wstępne wiąże się zatem z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy, przy czym zależności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy podatkowej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Ocena tego zagadnienia należy, ze względu na jego przedmiot, do kompetencji sądu lub innego organu, niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Tym samym, aby można było zakwalifikować dane zagadnienie jako "wstępne", prejudycjalne, musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, a rozstrzygnięciem zagadnienia, nie wystarczy jedynie pośredni związek. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003/10/29). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane przez skarżącą okoliczności nie są zagadnieniami wstępnymi, w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, przedmiotem oceny organu w postępowaniu administracyjnym były okoliczności faktyczne, których stwierdzenie i ocena należy do Dyrektora Izby Celnej w O., tj. stwierdzenie niezgodności stanu rzeczywistego kontrolowanego automatu z warunkami rejestracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi również zagadnienia wstępnego w toczącym się postępowaniu o cofnięcie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych, wynik postępowania karnego skarbowego o czyn z art. 107 k.k.s., tj. ustalenie, czy został popełniony czyn zabroniony (przestępstwo, wykroczenie), polegający na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych wbrew przepisom ustawy lub warunkom koncesji lub zezwolenia i kto jest jego sprawcą. Wprawdzie znamiona czynu określonego w tym przepisie są zbieżne z przesłankami cofnięcia zezwolenia, ale – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – te dwa postępowania toczą się niezależnie, w oparciu o inne przepisy, a zastosowanie sankcji administracyjnej w postaci cofnięcia zezwolenia nie jest uzależnione od zastosowania sankcji karnej. Podnoszony w skardze związek postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z prowadzonym równolegle postępowaniem karnym, z uwagi na ich zbliżony zakres podmiotowy i przedmiotowy z pewnością istnieje, ale jest to jedynie związek pośredni. Zatem, pomimo tego, że przedmiotem postępowania karnego jest ustalenie m.in. czy popełniony został czyn zabroniony, to ustalenia te nie wpłyną bezpośrednio na rozstrzygnięcie w przedmiocie cofnięcia zezwolenia. Ustalenie stanu faktycznego w innym postępowaniu nie stanowi zagadnienia wstępnego, będącego przesłanką zawieszenia postępowania na podstawie art. 201 § 1 pkt 2 o.p. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., II FSK 1539/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 995/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 797/11). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji, że kwestii prejudycjalnej nie stanowią również rozstrzygnięcia wydane przez TSUE i TK, ponieważ pytania do tych Trybunałów zostały zadane w sprawach innych niż przedmiot rozpoznawanej sprawy. Tym samym rozstrzygnięcia wydane przez TSUE i TK nie mają bezpośredniego związku z rozstrzygnięciem rozpoznawanej sprawy. Wbrew zarzutom strony skarżącej, Sąd I instancji w sposób wystarczający wyjaśnił przyczyny, z powodu których uznał, że podane przez spółkę powody nie uzasadniają zawieszenia postępowania, a zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a., więc w pełni odpowiada prawu. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.