I OSK 52/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 815/11 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. K. na czynności Starosty Węgrowskiego w sprawie odmowy zwrotu nienależnie pobranych opłat postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 20 września 2011 r., VIII SA/Wa 815/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił A. K. na czynności Starosty Węgrowskiego w sprawie odmowy zwrotu nienależnie pobranych opłat za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac polegających na opracowaniu uproszczonych planów urządzania lasów w związku z realizacją przedmiotu umowy zawartej [...] kwietnia 2008 r. pomiędzy Powiatem Węgrowskim a skarżącym nr [...]. W skardze podkreślono, że w ocenie skarżącego organ stosując rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333) powołał się na niewłaściwą podstawę prawną poboru opłaty, w związku z czym pobrał opłaty w wysokości nienależnej. W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone działanie organu nie podlega kontroli sądu administracyjnego, bowiem nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w wyżej wymienionym art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., a ponadto żaden przepis szczególny nie przekazuje skarg na tego rodzaju działanie do właściwości sądu administracyjnego. Sąd podniósł również, że nawet gdyby uznać właściwość sądu administracyjnego, to skarga podlegałaby odrzuceniu z powodu wniesienia jej po terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wystosowano 18 maja 2011 r. (data nadania w placówce pocztowej). Ponadto, nawet gdyby nie uznać pisma organu z 30 maja 2011 r. za odpowiedź na to wezwanie, to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. skarga powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, tj. najpóźniej 18 lipca 2011 r., skargę zaś wniesiono 20 lipca 2011 r. W skardze kasacyjnej, zaskarżono w całości postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i zarzucono: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie będące skutkiem przyjęcia, że w niniejszej sprawie sądy administracyjne nie sprawują kontroli, a wskazana czynność nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, w sytuacji gdy wymiar opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest ze względu na publiczny jej charakter czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi, w sytuacji gdy sprawa niniejsza należy do właściwości sądu administracyjnego stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; 3) naruszenie art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, skarga została wniesiona po terminie, gdyż powinna być wniesiona w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Doręczenie odpowiedzi organu nastąpiło 20 czerwca 2011 r., tym samym skarga wniesiona 20 lipca 2011 r. została wniesiona w terminie. Z uwagi na powyżej wymienione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną podkreślono, że zaskarżona czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Przytoczono pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarty w uzasadnieniu sprawy o sygn. akt I SA/Po 917/08: "Charakter prawny opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzi do wniosku, że do określenia wysokości opłaty nie została przewidziana forma decyzji. Jeżeli tak, to wysokość opłaty może być określona w różnej formie, np. wezwania do zapłaty, rachunku, faktury. Ponieważ jednak opłaty te są środkami publicznymi to niezależnie od formy ich określenia podmiotowi zobowiązanemu do ich uiszczenia przysługuje prawo zakwestionowania ich wysokości. Wymiar opłaty jest ze względu na publiczny jej charakter czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrolę sądowoadministracyjną tych czynności przewiduje art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Tryb uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego reguluje art. 52 § 3 tej ustawy." Tym samym przyjąć należy, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie odrzucił skargę, gdyż sprawa niniejsza zdecydowanie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega jego kontroli. Doszło do naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4 i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł ponadto, że złożył skierowany do Starosty Węgrowskiego wniosek o zwrot nienależnie pobranych opłat 14 lutego 2011 r. Był on pierwszym wnioskiem o zwrot nienależnie pobranych opłat. Przez długi czas organ nie odpowiadał. W związku z tym złożone zostało zażalenie na niezałatwienie sprawy (11 kwietnia 2011 r.) oraz skargę do Wojewody Mazowieckiego na brak odpowiedzi Starosty Węgrowskiego na wniosek z 14 lutego 2011 r. Dopiero na skutek tych działań, Starosta pismem z 22 kwietnia 2011 r. kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (doręczonym 4 maja 2011 r.) zajął stanowisko w sprawie wywołanej wniesieniem zażalenia 11 kwietnia 2011 r., ale nie udzielił odpowiedzi na wniosek z 14 lutego 2011 r. W dniu 18 maja 2011 r. skarżący wystosował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uznając, że Starosta Węgrowski zajął stanowisko odmowne co do wniosku z 14 lutego 2011 r. i nie dokonał zwrotu poniesionych opłat. Dopiero pismo Starosty z 30 maja 2011 r. (doręczone 3 czerwca 2011 r.) stanowi skierowaną do skarżącego odpowiedź na wniosek z 14 lutego 2011 r. (sporządzoną w wyniku skargi do Wojewody) a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na fakt, że organ stwierdził że pismem z 30 maja 2011 r. odpowiada na wniosek z 14 lutego 2011 r., 3 czerwca 2011 r. wystosowane zostało kolejne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, na które odpowiedź uzyskał 20 czerwca 2011 r. (pismo z 15 czerwca 2011 r.). Pismo z 15 czerwca 2011 r. pominął Sąd pierwszej instancji, podczas gdy skarga do Sądu została wniesiona w terminie 30 dni od doręczenia tego pisma. Tym samym skarga została wniesiona zgodnie z wymogami art. 53 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia, określona w art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżono "czynność" Starosty Węgrowskiego, to jest pisma z 22 kwietnia 2011 r. i 30 maja 2011 r. (k. 209 akt administracyjnych) dotyczące odmowy zwrotu nienależnie pobranych opłat za całości informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac polegających na opracowaniu uproszczonych planów urządzania lasów w związku z realizacją przedmiotu umowy z 30 kwietnia 2008 r. Uzasadniając stanowisko, że zaskarżona czynność jest czynnością z zakresu administracji publicznej, na którą zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego, wnoszący skargę kasacyjną przytoczył orzeczenie związane z dopuszczalnością skargi na ustalenie opłaty za korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy jednak podkreślić, że czym innym jest ustalenie opłaty, a czym innym odmowa zwrotu nienależnie pobranych opłat. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się kognicję sądów administracyjnych w sprawach obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, uznając np. wystawienie rachunku za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., por. postanowienia NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 514/10 oraz I OSK 533/10). Z tego względu za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżący, pomimo braku akceptacji wysokości ustalonych opłaty (jako moment jej ustalenia wskazał pismo z 5 maja 2008 r., k. 145 akt administracyjnych, choć za przesądzające należałoby raczej uznać daty doręczenia skarżącemu poszczególnych rachunków wymienionych w piśmie z 14 lutego 2011 r., k. 148 akt administracyjnych, to jest [...] listopada 2008 r., [...] stycznia 2009 r., [...] stycznia 2009 r. oraz [...] lutego 2009 r.) nie wszczął procedury zmierzającej do jej zakwestionowania. W tym miejscu należy podnieść, że dla możliwości zaskarżenia aktu ustalającego opłatę nie ma znaczenia, czy skarżący zdecydował się ją uiścić (mając na względzie realizację umowy, o czym wspomniał we wskazanym piśmie z 14 lutego 2011 r., k. 147 akt administracyjnych). Reasumując, w obecnym postępowaniu skarżący w istocie zmierza do zakwestionowania wysokości opłaty, na co jest jednak za późno, ponieważ w terminie określonym w art. 52 § 3 p.p.s.a., to jest w ciągu czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – nie wezwał on Starosty Węgrowskiego do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym, za dni w których skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynność ustalenia opłaty należało uznać w zależności od konkretnego rachunku daty podpisania poszczególnych rachunków, czy uiszczenia kwot tam wymienionych w braku wyraźnego potwierdzenia otrzymania. W związku z tym, chybione jest zarzut i wywody wnoszącego skargę kasacyjną dotyczące naruszenia art. 53 § 2 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Brak zaskarżenia ustalenia opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne sprawia, że żądanie zwrotu nienależnie, zdaniem skarżącego, uiszczonej opłaty nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Dlatego też, za niedopuszczalną należało uznać skargę wniesioną pismem z 20 lipca 2011 r., co skutkowało jej odrzuceniem stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i niezasadnością odpowiedniego zarzutu skargi kasacyjnej. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.