II SA/Łd 764/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA: Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących – T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 34 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. – Dz. U. z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), Prezydent Miasta S. stwierdził niedopuszczalność zarzutów T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. wniesionych w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki pawilony handlowego usytuowanego na działce położonej w S. przy ul. A 28. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że decyzją z dnia [...] inwestor uzyskał pozwolenie na budowę pawilonu handlowego na okres 10 lat. Z uwagi na to, że inwestor nie dokonał rozbiórki budynku po upływie tego okresu, wszczęto postępowanie egzekucyjne wysyłając upomnienia (z dnia 29 lipca 2010r.). W dniu [...] wystawiono tytuł wykonawczy doręczony inwestorowi w dniu 2 lutego 2011r. T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. wnieśli zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjny wskazując, że nie istnieje obowiązek wykonania rozbiórki. Następnie organ pierwszej instancji stwierdził, iż faktem jest, że inwestor nie otrzymał nakazu rozbiórki, ale obowiązek ten wynikał z otrzymanego czasowego pozwolenia na budowę. W zażaleniu na to postanowienie T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. podnieśli, iż w 2004 r. wydzierżawili budynek osobie, która prowadzi w nim sklep. Sklep ten nie jest duży i nikomu nie przeszkadza. Po 10 latach od postawienia budynku i od wydania pozwolenia na budowę, nie zwrócili się o wydanie pozwolenia na dalsze jego użytkowanie. Nie otrzymali także decyzji o nakazie jego rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że z uwagi na to, iż decyzją z dnia [...] udzielająca pozwolenia na budowę pawilonu handlowego została wydana na okres 10 lat, po upływie tego okresu na jej podstawie obiekt winien zostać rozebrany bez konieczności wydawania dodatkowych nakazów rozbiórki. Obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas określony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę z mocy tego pozwolenia. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił nadto uwagę na fakt, iż decyzja z dnia [...] została wydana dla trzech osób: T. K., B. K. i D. D. Postępowanie egzekucyjne prowadzonej jest natomiast wobec pięciu osób. W aktach sprawy brak jest dokumentów, na podstawie których organ uznał K. K. i S. K. za zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Skargę na to postanowienie wnieśli: T. K., B. K., K. K., S. K. i D. D. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili: a. nierozpatrzenie przez organ podniesionego zarzutu nieistnienia obowiązku podlegającego wykonaniu przez skarżących; b. niezbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej wobec braku obowiązku podlegającego przymusowemu wykonaniu oraz niespełnienia przez tytułu wykonawczy ustawowych wymogów dotyczących wskazania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji i wymagalności obowiązku; c. naruszenie art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia wszystkich elementów koniecznych do jego prawidłowego sporządzenia; d. naruszenie art. 7 i art. 10 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania sprawy, w tym dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy niezbędnego do prawidłowego załatwienia sprawy oraz zapewnienia stronom udziału w postępowaniu na każdym jego etapie; e. naruszenie art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez pominięcie tego artykułu i stwierdzenie, ze skarżącym nie przysługują zarzuty. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący wnieśli także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że tytuł wykonawczy wystawiony przez Prezydenta Miasta S. nie zawiera postawy prawnej obowiązku objętego egzekucją, gdyż wskazanie w tytule wykonawczym tylko ogólnie aktu prawnego, jakim jest ustawa Prawo budowlane oraz decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi ustawowych kryteriów, jakim powinien odpowiadać tytuł wykonawczy. W konsekwencji tytuł wykonawczy nie zawiera podstaw prawnych, z którego organ administracji wywodzi nałożony na strony postępowania obowiązek rozbiórki pawilonu handlowego. Od momentu wydania decyzji w [...] do chwili obecnej przepisy prawa budowlanego były wielokrotnie zmieniane i dla stron postępowania nie jest jasne, jaki stan prawny organ przyjął przy wystawianiu tytułu wykonawczego. Żaden z przypadków określonych w art. 48 – 51 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania, gdyż obiekt budowlany został wzniesiony zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ nie wskazał w tytule wykonawczym przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Obowiązek ten nie wynika również z decyzji. Konsekwencją powyższych braków formalnych w tytule wykonawczym jest brak wskazania w treści obowiązku podlegającego egzekucji. Organ jako podstawę prawną egzekucji obowiązku polegającego na "rozbiórce budynku" wskazał decyzję z dnia [...]. Decyzja ta nie zawiera w swojej treści obowiązku dokonania rozbiórki oraz nie wskazuje terminów dokonania ewentualnej rozbiórki. Uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] nie wskazuje podstaw prawnych rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia wynika jedynie, że organ podzielił stanowisko Prezydenta Miasta S. Nie wskazał jednak dowodów, na jakich oparł swoje rozstrzygnięcie oraz nie wskazał przepisów prawa na podstawie, których uznał, że skarżący są zobowiązani do dokonania rozbiórki obiektu budowlanego. Nie uzasadnił też wyrażonego w sentencji postanowienia stanowiska o niedopuszczalności zarzutów, podczas gdy art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie dopuszcza możliwość wnoszenia zarzutów na wskazanych tam podstawach. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest tak lakoniczne, iż uniemożliwia skarżącym merytoryczne odniesienie się do niego. Organ nie wyjaśnił również wątpliwości dotyczących kręgu osób zobowiązanych do dokonania rozbiórki. Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana na rzecz trzech osób: B. K., T. K. i D. D., zaś organ wystawił tytuły wykonawcze aż przeciwko pięciu osobom: B. K., T. K., D. D., K. K. i S. K. Zarówno postanowienie Prezydenta Miasta S., jak i postanowienie Wojewody [...] nie zawierają w tej kwestii żadnych wyjaśnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 33 wymienia enumeratywnie przyczyny mogące stanowić podstawę zarzutów, a powołanie innej, niż określona w tym przepisie przyczyny nie upoważnia organu egzekucyjnego do ich rozpatrzenia (vide: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas - Postępowanie egzekucyjne w administracji, komentarz, 4 wyd. C.H.Beck, str. 112 pkt 2.). Zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 przyczyn podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 § 1 - § 5 u.p.e.a. Lektura całego unormowania art. 34 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, iż organ egzekucyjny nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie złożonych zarzutów tak długo, dopóki wierzyciel nie wyrazi w przewidzianej prawem formie ( postanowienia ), swego stanowiska w tym przedmiocie, niezależnie od tego jakie by ono nie było. Wierzyciel może wyrazić swoje stanowisko w oparciu o art. 34 § 1 u.p.e.a. (w zakresie zarzutów zgłoszonych na podstawie art. 34 § 1 pkt 1 - 5 stanowisko wierzyciela będzie wiążące dla organu, w pozostałych przypadkach organ egzekucyjny ocenia zasadność stanowiska wierzyciela) lub w oparciu o art. 34 § 1a tej ustawy. W każdym przypadku będzie to dokonana w formie postanowienia wypowiedź wierzyciela, który albo zgodzi się z zarzutami, albo wskaże na ich niezasadność (art. 34 § 1 u.p.e.a.) albo stwierdzi, iż zarzuty są niedopuszczalne (art. 34 § 1a u.p.e.a.). Postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów należy uznać za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, a może to mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu (administracyjnym, podatkowym czy sądowym) albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość. W sytuacji natomiast, gdy kompetencje organu egzekucyjnego i wierzyciela skupione zostają w jednym podmiocie, którym jest prezydent miasta, to bezprzedmiotowe jest wydawanie przez wierzyciela wszelkich postanowień w zakresie zgłoszonych zarzutów, a więc zarówno tych w oparciu o art. 34 § 1 jak i art. 34 § 1a u.p.e.a. Tożsamość personalna wierzyciela i organu egzekucyjnego czyni bezprzedmiotowym wyodrębnienie wierzyciela w toku postępowania egzekucyjnego w administracji. Dotyczy to nie tylko braku możliwości wyrażenia zgody na uwzględnienie zarzutów, ale także innych czynności procesowych. W tej sytuacji organ egzekucyjny formalnie nie podejmuje czynności procesowych właściwych wierzycielowi ( vide: wyrok NSA z 27.05.2009 r. II GSK 980/08 – LEX nr 513118; wyrok NSA z 21.07.2009 r. II FSK 400/08 – LEX nr 549015 ). W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta S. występuje jako organ egzekucyjny i wierzyciel, a zatem organ ten uprawniony był do wydania jednego postanowienia - w przedmiocie zarzutów, którego podstawą jest art. 34 § 4 u.p.e.a. Nie ma wówczas podstaw do wydawania przez ten sam podmiot najpierw postanowienia będącego stanowiskiem wierzyciela (Prezydenta Miasta S. działającego jako wierzyciel), a następnie postanowienia w przedmiocie zarzutów (Prezydenta Miasta S. działającego jako organ egzekucyjny). Postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...], wydane na podstawie art. 34 § 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzające niedopuszczalność zarzutów oraz utrzymujące je w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] należało zatem uznać za wadliwe i podlegające wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak już bowiem wskazano, postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zarzutów może być wydane wyłącznie przez wierzyciela, który nie jest organem egzekucyjnym i to w przypadku ściśle określonym w art. 34 ust. 1 a ustawy. Odnosząc się do zarzutu braku odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego pawilonu handlowego, Sąd podzielił stanowisko organów, iż obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony w oparciu o decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy z 24 października 1974 r. ( Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm. ) powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na jego budowę, z mocy tego pozwolenia. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do wydania odrębnej decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu (vide: wyrok NSA z 5.09.1988 r. IV SA 644/88 – ONSA 1989/2/62; wyrok WSA w Warszawie z 23.11.2007 r. VII SA/Wa 855/07 – LEX nr 494020 ). W realiach rozpoznawanej sprawy, to z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] wynika obowiązek rozebrania pawilonu handlowego po upływie 10 lat, gdyż decyzją tą udzielono pozwolenia na budowę czasową na okres 10 lat. Dodatkowo wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4), a wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5). Z przytoczonych względów Sąd podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O zwrocie na rzecz skarżących kosztów postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 powołanej ustawy. A.D.