I SA/Bd 458/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Asystent sędziego Waldemar Dąbrowski po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie [...] zł z powodu niestwierdzenia całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz z uwagi na brak podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a tej ustawy. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca wskazała, że jest osobą schorowaną i leczy się na chorobę przewlekłą. Zaznaczyła, że z uwagi na obecną sytuację finansową i zdrowotną spełnia co najmniej dwa warunki wymienione w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wyjaśniła, że nie występowała do tej pory o zasiłki stałe lub dodatek mieszkaniowy z uwagi na swoją godność. Poinformowała, że dochody uzyskiwane z tytułu umowy zlecenia mogą ulec utracie, co zagrozi egzystencji rodziny. Decyzją z dnia [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści kwestionariusza z dnia 07 lutego 2011 r. o stanie rodzinnym i majątkowym wynika, że zobowiązana ma wykształcenie średnie i z zawodu jest technikiem ekonomistą. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem i synem. Dotychczas nie zawarła z małżonkiem umowy wyłączającej wspólność majątkową. Pracuje na podstawie umowy zlecenie za wynagrodzeniem w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Mąż prowadzi pozarolniczą działalność gospodarczą. Strona nie jest właścicielką nieruchomości. Majątek ruchomy stanowi samochód [...], rok prod. [...] o wartości szacunkowej ok. [...] zł. Poza zadłużeniem na rzecz ZUS skarżąca ma zobowiązania cywilnoprawne, w tym zaciągnięty przez męża kredyt na rozpoczęcie działalności gospodarczej, który spłaca w ratach po [...] zł miesięcznie oraz pożyczkę w kwocie [...] zł, której raty wykazywane są w obrotach firmy męża. Miesięczne koszty związane z opłatami mieszkaniowymi wynoszą ok. [...] zł. Koszty związane z leczeniem wynoszą ok. [...] zł miesięcznie. Strona nie korzysta z wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. Natomiast korzysta z pomocy rodziny. Ponadto podjęła studia dzienne, aby podwyższyć swoje kwalifikacje i znaleźć lżejszą pracę. Prowadzona przez 9 lat działalność gospodarcza w postaci sklepu rolno-spożywczego, ze względu na stan zdrowia i nierentowność sklepu, została zlikwidowana. Odnosząc się do powyższych ustaleń organ podniósł, że z otrzymywanego przez stronę wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia w wysokości [...] zł miesięcznie, w rodzinie na osobę przypada [...] zł. Ponadto, dochody uzyskują również pozostali członkowie rodziny, tj. małżonek z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej i syn z tytułu umowy zlecenie (za m-c luty 2011 r. otrzymał [...] zł netto). Powołując się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w którym wskazano kryterium dochodowe poniżej którego pojawia się uprawnienie do korzystania z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie w wysokości nie przekraczającej 351 zł, organ stwierdził, że nie ma podstaw do umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W zakresie podnoszonych przez skarżącą problemów zdrowotnych organ wskazał, że może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązana wykaże, że ze względu na przewlekłą chorobę pozbawiającą możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności, nie jest w stanie spłacić zobowiązań wobec ZUS. Taka sytuacja jednak w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, albowiem skarżąca pracuje na podstawie umowy zlecenia i z tego tytułu osiąga dochody. Ustosunkowując się do argumentacji strony, że nierentowność sklepu zmusiła ją do zamknięcia działalności, organ stwierdził, że okoliczność w postaci braku rentowności prowadzonej działalności gospodarczej nie zwalnia z obowiązku opłacenia składek. Ryzyko związane z prowadzoną na własny rachunek działalnością gospodarczą ponosi zawsze płatnik, który winien poszukiwać możliwości rozwiązania swojej sytuacji finansowej i płatniczej bez udziału państwa. Trudności związane z uzyskiwaniem dochodów z działalności gospodarczej wkalkulowane winny być w tzw. ryzyko przedsiębiorcy i nie mogą stanowić automatycznie podstawy zastosowania ulgi czy umorzenia zobowiązań wobec ZUS. W świetle powyższego organ uznał, że skarżąca nie wykazała, iż zobowiązanie z tytułu składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również, że zaległości powstały na skutek nadzwyczajnego zdarzenia losowego. Zdaniem organu, nie wystąpiła również sytuacja, w której ze względu na swą przewlekłą chorobę lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, strona byłaby pozbawiona możliwości zarobkowania. Z uwagi na wiek skarżącej i podwyższanie przez nią kwalifikacji zawodowych, organ wskazał na realną możliwość spłaty zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek w ramach umowy ratalnej dostosowanej do możliwości płatniczych zobowiązanej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe należności z tytułu składek powinny zostać umorzone przez organ, albowiem w sprawie występują przesłanki określone w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tym zakresie skarżąca wskazała, że otrzymuje miesięcznie wynagrodzenie w wysokości [...] zł, natomiast miesięczne opłaty łącznie z wydatkami na leki wynoszą około [...] zł. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z mocy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie; kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 83 ust. 1, 2, 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw i od tych decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego. Od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Do decyzji Prezesa ZUS w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, ma zastosowanie art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. wyrok NSA z 20 marca 2008r., II GSK 472/07). W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne różnicowanie gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności orzekania przez organy administracji publicznej. Zasada bezstronności stanowi europejski standard procedury administracyjnej. Zgodnie z Kartą Praw Podstawowych prawo do dobrej administracji wymaga, by sprawy indywidualne załatwiane były bezstronnie (art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej). Zasadę tę wymienia również Europejski Kodeks Dobrej Administracji. Także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy z dnia 20 lipca 2007 r. CM/Rec (2007) 7 - Prawo do dobrej administracji, zobowiązuje organy publiczne do bezstronności, rozumiejąc przez to działania obiektywne, uzasadnione tylko relewantnymi dla sprawy okolicznościami (Z. Kmieciak, postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 64 i n.). Zasadę bezstronności wyraża art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu zasada ta znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu sprawy na skutek złożenia wniosku o jej ponowne rozpoznanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, wskazał że zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika lub członka organu kolegialnego przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a (por. też uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., IIGPS 2/06). Treść art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje, iż ustawodawca uznał za niepożądaną sytuację, w której w drugiej instancji przy rozpatrywaniu sprawy merytorycznie, w jej całokształcie będzie zaangażowany pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w niższej (pierwszej) instancji. Pracownik taki nie tylko uczestniczyłby w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również musiałby się odnieść do zarzutów stawianych przez stronę w zaskarżeniu. Może istnieć obawa, że ze względu na bliskość pracownika wobec sprawy, nie będzie on obiektywny, gdyż ma już wypracowany pogląd na rozpatrywaną sprawę, a w świetle stawianych zarzutów będzie niejako sędzią we własnej sprawie. Skłaniałby się więc do utrzymywania w mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji. Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego postępowania, a kontrola instancyjna byłaby iluzoryczna. Przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r., I OSK 1164/10). W piśmiennictwie przyjmuje się na przykład, że pracownik, który przygotowywał projekt rozstrzygnięcia dla piastuna funkcji organu administracji załatwiającego sprawę w pierwszej instancji, co najmniej na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinien być wyłączony od udziału w tej sprawie, toczącej się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06 Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2007/3/137). Ustawodawca powiązał z sytuacją procesową - polegającą na tym, że pracownik administracji publicznej bierze udział w postępowaniu w sprawie, mimo iż brał w tej sprawie udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji - taki skutek, że stanowi to podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzję z dnia [...] r., nr [...] podpisała Zastępca Dyrektora ZUS Oddział w B. – E. R. Wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy została wydana decyzja z dnia [...] r., nr [...]. Decyzja ta została podpisana przez Dyrektora Oddziału ZUS w B. – T. M. Jednakże na decyzji tej znajduje się także podpis Zastępca Dyrektora – E. R. E. R. wydała zatem w imieniu Zakładu pierwszą decyzję oraz aprobowała rozstrzygnięcie zawarte w drugiej decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, że w postępowaniu wszczętym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. E. R. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przy powtórnym zatem rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy od udziału w postępowaniu należy wyłączyć powyższą osobę. Niniejsze rozstrzygnięcie jest kontynuacją orzecznictwa WSA w Bydgoszczy – por. wyrok z dnia 9 marca 2011 r., I SA/Bd 34/11, wyrok z dnia 5 kwietnia 2011 r., I SA/Bd 53/11, wyrok z dnia 17 maja 2011 r., I SA/Bd 160/11. Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że z punktu widzenia sytuacji finansowej i rodzinnej skarżącej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma treść art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W § 3 ust. 1 pkt 1 powyższego rozporządzenia stanowi się, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągałoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiałoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała należycie, że zobowiązanie z tytułu składek pozbawi ją i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. W tym względzie organ wskazał, że skarżąca osiąga wynagrodzenie w wysokości [...] zł miesięcznie. Dochody uzyskuje także małżonek strony z działalności gospodarczej oraz syn z umowy zlecenia (za luty 2011 r. otrzymał [...] zł netto). Z kolei, miesięczne koszty utrzymania mieszkania wynoszą [...] zł, koszty zakupu leków [...] zł (za marzec 2011 r.). Obciążenie stanowi kredyt w wysokości [...] zł, spłacany w miesięcznych ratach po [...] zł. Do spłaty pozostaje także pożyczka w wysokości [...] zł. Skarżącej pomagają rodzice oraz teściowa, od których otrzymuje żywność, środki czystości, leki. Zdaniem Sądu nie jest uprawnione twierdzenie organu, że z uwagi na to, że raty kredytu są wykazywane w obrotach firmy męża to nie mogą być one uwzględniane w wydatkach rodziny skarżącej. Skoro skarżąca – jak wynika z zaskarżonej decyzji – prowadzi z mężem i synem wspólne gospodarstwo domowe i pozostaje z mężem we wspólności majątkowej, to raty kredytu i spłata pożyczki obciążają budżet domowy. Stanowisko organu nie jest zrozumiałe także z tego względu, że ustalając dochody rodziny, organ zalicza do nich nie tylko dochody skarżącej, lecz również dochody jej męża z działalności gospodarczej i dochody syna. Zdaniem Sądu, analizując sytuację strony organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie wydatki, także spłacane raty kredytu (spłata pożyczki jest zawieszona). Sytuacja zobowiązanego musi być przeanalizowana i omówiona w świetle całego materiału dowodowego szczególnie, że w omawianym przypadku, decyzja nie dotyczy kwestii błahych, lecz o charakterze podstawowym - możliwości zaspokajania przez skarżącą i jej rodzinę elementarnych potrzeb życiowych. W świetle powyższego, wyrażając pogląd, że skarżąca nie wykazała należycie, iż zobowiązanie z tytułu składek pozbawi skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych, Zakład nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej ocenie faktów. Każdy z faktów winien być poddany analizie, z osobna i we wzajemnym powiązaniu z innymi okolicznościami, a z analizy tej winny być wyciągnięte logiczne i przekonywujące wnioski. W tym zakresie wydana decyzja narusza art. 11, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b) oraz c) p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. L. Kleczkowski H. Adamczewska – Wasilewicz E. Kruppik – Świetlicka